공공갈등 국면 변화의 영향요인에 관한 연구 : 용산4구역 도시환경정비사업을 중심으로

용산4구역 도시환경정비사업을 사례로 공공갈등의 변화 요인을 분석했다.

본 사례연구는 갈등의 역동적 특성을 고려하여 공공갈등의 국면변화에 영향을 미치는 요인을 파악하고, 이를 통하여 유사한 공공갈등의 해소를 위한 시사점 도출을 목적으로 한다. 이를 위하여 첫째 갈등행위자의 행태에 영향을 주는 요인들은 무엇인지와 둘째 이러한 영향요인들이 갈등국면을 어떻게 변화 시키는지에 대해 복합적인 영향요인들을 탐색하여 유사한 갈등의 사전예방 및 이미 발생된 유사갈등의 해결에 함의를 제시 하려는 것이다. 본 연구를 위한 이론적 배경은 갈등영향요인에 대한 접근이론으로 구조모형과 과정모형을 선정하였다. 그리고 이 이론들의 적용실태를 확인하기 위하여 국내선행연구를 살펴보았고, 연구사례에 대한 이해력을 높이기 위해 도시재개발의 변천과정과 갈등구조를 순차적으로 검토하였다. 또한, 공공갈등의 해소를 위한 시사점을 제기하기 위하여 국·내외 도시재개발 성공사례를 살펴보았다. 이와 같이 논의된 이론적 배경을 종합하여 볼 때 갈등영향요인은 제도적 요인과 행위자 행태를 설명변수로 분류하고, 갈등국면의 변화단계는 갈등의 발단, 갈등의 증폭 및 지속, 갈등의 완화 또는 해결이라는 진폭과정으로 구분 할 수 있었다.

이를통하여 2009년 도시재개발 과정에서 「개발이익 vs 생존권」의 대립이 사회문제로 전개되어 가장 큰 사회적 이슈로 부각된 용산4구역 도시환경정비사업 추진과정에서발생된 공공갈등을 사례로 하여 각 갈등국면에 따라 어떠한 요인들이 갈등의 주요 동인으로 작용하였는지 살펴보았다.

이 갈등 사례를 요약하면 용산4구역 정비사업의 공공갈등은 제도적 틀이 성장연합이 추구하는 거시적 성장을 지향하는 과거행태를 옹호하게 되고 이로 인해 갈등 행위자들의 대립적 행태는 초기 특정지역의 조속한 이익실현을 목적으로 하는 도시정부와 경제적 이익을 확보하려는 주택과 토지를 소유한 조합 및 시공사가 현실에 부합하지 않는 보상수준과 강제적 철거를 강행하는 과정에서 발생된 이익갈등과 소외집단의 사업 참여를 요구하는 이해관계 갈등에서 촉발되어, 성장연합을 옹호하는 공공기관의 행태가 전통적 관리기제인 진압을 통하여 무리하게 갈등을 수습하려는 정부의 행태로 인하여 주민과 경찰의 목숨을 잃게 되는 사태로 갈등이 확대되고, 정부의 일방적이고 강압적 방법으로 여론을 오도하며 갈등을 무마하려는 강제적 사태수습으로 인해 그동안 사회적으로 응축되었던 형평성을 요구하는 가치갈등으로 확산되어, 이로 인하여 정부, 사업당사자, 세입자, 시민·종교단체, 일반시민 그리고 의회까지 갈등문제에 참여하게 됨으로서 사회문제로 확산되는 복합적 갈등요인에 의해 유발된 공공갈등으로 약 1년간의 갈등과정 속에 갈등해결을 요구하는 사회적 여론과 국제기구의 압력 그리고, 지방선거라는 정치적 환경은 정부로 하여금 적극적으로 협상에 임하게 함으로서 결국 정부와 용산범대위의 합의로 일단락 지어진 사례로 도시재개발 과정에서 발생된 “개발이익과 생존권”의 대립에서 오는 대표적 계층갈등 사례라 할 수 있다.

본 사례연구를 통하여 확인할 수 있었던 점은 공공갈등은 정치·행정의 정책기조로 조성된 제도적 틀에 의해 권한이 불평등하게 차등 배부되고 이로 인해 각 행위자의 상호작용은 수혜나 가치의 배분에 따라 갈등이 발생되고 상황의 전개에 따라서 복합적 원인이 작용하여 국면이 변화 될 수 있다는 점이다. 즉, 도시재개발 과정에서 위정자들은 정책기조를 정당화하기 위해 제도화하고, 권한을 각행위자에게 불평등하게 배부하고 이로 인해 우열의 행위자로 나뉘게 되어 우월한 행위자는 그들에게 유리한 제도를 최대한 활용하여 수혜를 확대하려는 행태를 보이게 되고 열세한 행위자는 최소한의 수혜를 확보하려는 행태가 상호작용하는 과정에서 복합적 요인이 작용하여 갈등국면을 변화시키게 되었다는 것이다. 연구사례에서 발견된 국면별 원인들을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 갈등 발단 단계에서는 제도의 부재나 미흡한 요소가 갈등을 일으키는 주요 원인으로 작용하고 있고, 우세한 권한이 있는 행위자는 취약한 제도를 최대한 활용하여 세입자의 참여와 정보공개를 차단하고, 공공은 회피하는 행태를 보인다는 것이다. 둘째, 갈등의 증폭 및 지속 단계에서는 행위자의 행태적 특성이 제도적 요인보다 더 큰 비중으로 작용하였다.

권한이 우세한 행위자는 수혜를 공고히 하기 위하여 강제력을 최대한 동원하고, 공공은 이를 지원하는 행태로 나타났으며, 열세한 행위자들은 최소한의 수혜라도 확보하려고 저항하게 되고, 이들을 옹호는 사회집단들의 참여로 갈등은 더욱 확대되었다. 또한, 이 시기의 특징은 사회적 여론을 통하여 제도의 개선 요구가 시작된다는 점이다. 마지막으로 갈등의 완화와 해결 단계에서 작용하는 중심적 요인은 열세적 행위자를 지원하는 사회적 여론·소외계층옹호집단·국제기구와 더불어 선거라는 정치적 요소가 갈등을 완화시키거나 해소하고 있다는 점이다. 또한, 이 과정에서 처방적 성격의 제도화가 부분적으로 이루어진다는 점이다. 본 사례연구의 특징은 그동안 도시재개발 과정에서 제도의 부재와 미흡함, 그리고 모호성으로 인하여 응축되어 왔던 잠재적 갈등요인이 용산 4구역 공공갈등을 통하여 분출 되었으며, 이의 개선을 위해 비정부기구·야권·시민들이 결집하여 적극적인 참여와 갈등해결 노력을 벌인 결과 제도의 신설이나 개정으로 이어지게 되었다는 점이다. 본 사례에서는 공공갈등 과정에서 나타난 세입자의 참여, 갈등에 대처하는 공공기관의 역할 부재, 세입자의 미흡한 보상체계 등의 개선방향으로 제도화가 진행되었다. 결과적으로 본 연구를 통해 확인 할 수 있었던 것은 위정자들은 도시정치 페러다임을 경제성에 두어 도시재개발을 거시적 경제성장의 도구로 활용하는데서 시작된다는 것이다.

또한, 이를 공공 편의적으로 추진하기 위하여 사업의 인·허가는 공공이 사업추진은 민간에 맡겨 공공의 책임을 최소화 하는 가운데 수혜를 확보하는 관료적형식주의를 취하는 행태로 나타나게 된 것이다. 이로 인해 사업 추진에 장애로 예상되는 주민들의 참여나 정보공개, 절차의 투명성·공정성, 수혜의 형평성, 갈등관리 등은 신속한 사업 수행에 유리하게 하기 위해서 불완전한 제도화를 통하여 통제되었던 것이다. 이로 인하여 각 행위자들의 행태는 격렬하게 대립하고 갈등은 사회적 문제로 확산되어 제도의 개선을 요구하게 되고 체계적인 갈등관리 노력 없이 처방적 제도의 정비로 갈등을 해소하는 전개과정을 거치고 있음을 알 수 있다. 궁극적으로 갈등을 협력으로 전환하기 위해서는 국내·외 도시재개발 성공사례의 핵심적 요소가 공존과 공생을 이념으로 하여 지속적 성장과 갈등의 근원적 처방을 중시하면서 모든 주체가 동참하여 통합적이고 발전적인 대책을 모색할 때 가능하다는 것이다. 따라서 우리의 도시재개발 과정에서 요구되는 시사점을 다음과 같이 제시해 볼 수 있다. 첫째, 위정자들의 도시재개발에 대한 정치패러다임이 경제성에서 공익성으로 전환하는 것이며, 둘째, 공공영역의 행정편의 행태를 주민중심으로 변화시켜 정책이나 사업의 계획과 추진 이전에 면밀한 갈등영향평가를 진정성 있게 수행하고, 능동적 역할을 강화하여 신뢰성을 회복하는 것이다.

셋째, 성숙한 시민의식인 공동체주의를 확립하고, 넷째, 이러한 시민의식을 바탕으로 지역단위의 시민운동을 활성화 시키는것이다. 마지막으로 갈등관리협의체등 도시거버넌스 체제를 구축하여 협력적 기조의 제도화를 이루는 것이다. 이상과 같이 본 연구의 결과로 알 수 있었듯이 도시재개발 과정에서 발생되는 공공갈등은 불완전한 제도화에 있으며, 그 시작점은 위정자의 주민을 도외시 하는 도시정치 페러다임에 기인한다고 볼 수 있다. 따라서 사회가 요구하는 현실인식을 바탕으로 도시정치 페러다임을 전환하여 정책의 근본 목적에 다가설 때, 비로소 도시개발정책에서 발생되는 공공갈등의 해소를 위한 대안을 찾을 수 있을 것으로 기대한다.