광역교통개선대책 재원부담 규모 산출 모형식 개발연구

광역교통개선대책의 재원 부담 규모를 산출하는 모형을 개발했다.

수도권을 비롯한 지방 대도시권으로의 인구집중과 도시연담화로 인해 단일 생활권으로 광역대도시권이 형성되면서 주택, 교통, 환경 등의 도시문제가 발생되고 있다. 특히 대도시권의 광역교통수요와 교통시설 공급간의 불균형에 따른 교통문제는 교통혼잡으로 인한 통행기산의 증가, 통행 및 이동의 불편과 물류비용을 증대시켜 국가경제발전의 장애 요인으로 작용하게 된다. 대도시권에서 발생되는 교통문제들을 국가차원에서 해결하기 위해 중앙정부는 관련 법령인 “대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(97. 7 이하 광역교통법)”을 제정하여 대도시권에 대한 교통정책으로서 법정 교통계획의 수립을 의무화하고 있다. 대도시권 내에서 일정 규모 이상의 개발사업을 추진할 경우 추가로 유발되는 교통수요에 대한 원인자 부담원칙을 적용하여 개발사업 비용의 일정 금액을 교통시설의 개선 및 확충에 사용하도록 하는 제도적 장치로서 광역교통개선대책의 수립이 규정되어 있다. 개선대책의 핵심사항은 교통소통 개선을 위해 도입되는 교통시설 재원의 부담금 규모를 결정하는 것으로 이를“개선대책 재원부담”이라고 하며, 관련 사항은 개선대책 수립지침에 규정되어 있다. 그러나 현행 법령과 제도상 재원부담 규모의 산정 기준과 방식이 명확하지 않아 개선대책 수립에 있어 재원부담 규모 결정은 항상 논란과 시비의 대상이 되고 있으며, 이는 교통부문에서 해결하여야 하는 최두선 과제 중 하나이다.

따라서 본 연구는 법과 제도에서 규정하고 있는 원인자 부담원칙에 입각한 광역교통개선대책 재원부담 규모 산출에 있어 객관적이고, 합리적인 기준과 계량화된 산출방식을 개발함으로써 지속가능한 광역교통정책을 추진할 수 있는 정책지원시스템에 제공을 목적으로 한다. 광역교통개선대책은 광역교통법 제7조, 제7조의2, 제7조의5와 동법 시행령 제8조의3, 제9조, 제9조의 3에 규정되어 있으며, 세부 사항은 광역교통개선대책 수립지침에 명시되어 있다. 2002. 11 오송생명과학단지 개발사업을 최초로 2017년말 현재 총 106건이 수립되었으며, 이중 4건은 철회되어 공식적으로 102건이 확정․승인․고시된 상태이다. 개선대책은 2기 신도시 개발이 시작되는 2008년부터 수립 건수가 증가하였다가 부동산 시장이 위축되었던 2010년부터는 신규보다 변경계획이 늘어나는 경향을 보이고 있다. 지역별로는 수도권이 64건(63.1%)을 차지하고 있으며, 특히 경기도에 51건이 집중되어 있다. 개발사업의 유형은 주택공급과 관련된 택지개발과 도시개발 사업이 52건과 20건 등 72건에 69.9%이며, 이중 경기도에 44건이 추진되었다.

개선대책을 통한 광역연계교통시설의 개선 및 확충은 총 1,1387개 사업으로 이중 도로시설이 가장 많은 537개(47.2%), 접속시설 264개(23.2%), 대중교통 208개, 환승시설 52개, 철도 34개, BRT 25개, 기타 17개 사업이 시행되었다. 우리나라의 부담금 제도는 2001년 제정된 부담금관리기본법에 의해 설치, 관리, 사용에 대한 사항이 규정되어 있으며, 수익자 부담금, 사용자 부담금, 원인자 부담금, 손상자 부담금 등으로 분류되어 있다. 교통부문에서는 교통시설 공급 재원의 한계로 부담금 제도가 운영되고 있으며, 과밀부담금, 기반시설부담금, 개발부담금, 교통유발부담금, 광역교통시설부담금 등이 있다. 개선대책 재원부담은 부담금 관련 법령이 아닌 특정 개발사업과 관련하여 원인자 부담원칙에 따른 것으로 공익적 합목적성에 대한 사회적 합의에 의해 중앙정부 장의 훈령으로 부과되는 것이다. 개선대책의 재원부담 운용 현황과 문제점을 파악하기 위하여 분석에 필요한 자료가 확보된 개선대책은 102건 중 93건이며, 개별 개발사업의 총사업비(A)와 개선대책 비용(B), 개선대책 재원부담 금액(C)을 파악하고, 이를 분석하였다. 분석결과 B/A비율은 평균 33.9이며, 최소 0.7 ~ 최대 157.6으로 큰 차이를 보이고 있는데, 이는 교통시설 재원의 주체별 분담체계가 다르기 때문인 것으로 판단된다.

C/A 비율은 평균 15.2이며, 최소 04 ~ 최대 59.7로 개발사업 총사업비 대비 재원부담 액수의 차이가 149.3배에 이르는 것을 알 수 있다. C/B 비율은 평균 59.5이며, 최소 1.6 ~ 최대 100.0으로 최대 100.0은 개선대책 비용 전액이 재원부담으로 충당되고 있음을 의미한다. 이러한 결과는 개선대책을 통한 교통시설 공급의 모든 비용이 원인자에게 부담되고 있다는 것으로 부담금제도의 합목적성에 위배된다는 지적이 제기되는 이유이다. 93건의 개선대책을 통한 재원부담 규모는 총 355,848억원으로 도로시설 256,925억원(72.2%), 철도시설 33,669억원(9.5%), 접속시설 31,406억원(8.8%), 대중교통(BRT 포함) 10,089억원(2.8%), 기타 9,385억원(2.6%), 환승시설 4,030억원(1.1%)의 순으로 사용되었다. 일반적으로 개선대책 재원부담 규모는 개발사업의 특성과 밀접한 상관관계가 있을 것으로 판단되어 재원부담 규모와 개발사업의 특성인 개발사업 단위면적, 계획인구 규모, 개발사업의 입지, 개발사업의 종류 등과의 상관성을 분석하였다.

단위면적당 재원부담 금액은 최대 486.3백만원/천㎡(서울 동남권 유통단지사업)~최소 0.8백만원/천㎡(구산 해양관광단지 조성사업과 대구테크노밸리 조성사업)으로 600배 이상의 차이를 보이고 있으나, 단위면적당 재원부담액이 큰 상위 10%의 개발사업이 지가가 비싼 특정지역에 입지하고 있다거나, 개발사업이 택지개발사업에 국한되었다거나, 인구규모가 크다거나 하는 개발사업의 입지, 종류, 인구규모 특성 등에 있어 공통점이나 상관성이 없는 것으로 분석되었다. 반대로 단위면적당 재원부담액이 작은 사업들에 대해서도 동일한 결과로 나타나고 있다. 또한 단위인구당 재원부담도 최대 62.4백만원/인(시화테크노밸리 사업)~최소 0.1백만원/인(대구테크노밸리 조성사업)으로 1인당 재원부담 액수는 624배의 차이가 발생되고 있다. 단위인구당 재원부담액이 큰 사업들은 주로 택지개발사업으로 서울과 경기도에 입지한 사업이 많고, 인구규모가 적은 사업들이지만 일관된 특징과 공통점은 없으며, 반대로 단위인구당 재원부담액이 적은 사업들의 경우에도 일관된 특징과 공통점은 없는 것으로 분석되었다. 아는 기 수립된 개선대책 재원부담 규모의 결정에 있어 개발사업의 특성이 반영된다거나, 합리적이고 계량화된 산정방식이 적용되지 않은 채 이루어지고 있음을 반증하는 것이다.

따라서 기존의 재원부담 규모 결정방식은 원인자 부담원칙이 제대로 적용되지 않고 있으며, 계량화된 산정방식의 부재가 가장 큰 문제점으로 판단됨에 따라 합리적이고, 정량화된 산정식 개발의 필요성을 제시하였다. 선행연구에서는 국외의 경우 미국과 일본의 연구결과를 고찰하였고, 국내에서 수행된 4개의 관련연구를 고찰하였다. 미국은 영향부담금제도를 도입하여 이에 대한 기준과 정책지침을 작성하여 시행하고 있으며, 개발사업의 특성과 개발지구내 토지이용의 단위면적, 원단위 비용 등에 의한 개발영향부담금 산출방식을 적용하고 있다. 교통시설에 대해서는 도로영향부담금(RIF)제도가 시행되고 있으며, 교통유발수요와 도로의 적정 교통처리용량 및 도로건설비용을 활용한 모형식을 개발하여 부담금을 부과하고 있는데, 이는 우리나라의 관련 연구에 영향을 주고 있다. 우리나라와 법 및 행정체계가 유사한 일본의 사례에서는 원인자 부담금 제도의 배경과 역사 및 과정, 지자체의 택지개발사업과 관련된 부담금 제도로서 일본만의 특색이 반영된 행정조치 수단인 택지개발지도요강에 대해 고찰하였다.

국내의 선행연구는 광역교통 유발원단위를 산출하고, 광역교통수요를 처리할 수 있는 적정 수준의 교통처리용량을 지닌 도로(LOS D 수준)의 공급량과 km당 평균 도로건설비용을 활용하여 재원부담 규모를 산출하는 모형식을 개발한 연구들이 주로 수행되었으며, 이는 원인자 부담원칙을 적용할 수 없다는 한계를 지니고 있어 이를 극복하기 위해 교통시설을 이용하는 모든 이용자 중 개발사업지에서 발생되는 추가 광역교통수요량을 파악함으로써 실질적인 원인자의 영향을 고려한 재원부담 규모 산출모형식 개발연구가 수행되었으나, 산정식에 적용된 계수들의 적정성, 산정식 자체의 한계와 제약 등으로 현실에 활용되지 않고 있다. 본 연구는 재원부담 규모 산정 모형식 개발을 위해 현행 법령과 제도의 규정을 준수하여 개발사업으로 인한 추가 교통수요가 주변 교통혼잡에 미치는 정도와 원인자의 영향을 계량화할 수 있는 방안에 대한 논리적 개념을 정립하였다. 주변 교통혼잡에 미치는 정도는 개발사업 이전과 이후 개발사업지의 교통영향권 내에서 나타나는 교통량의 변화로서 교통수요 분석을 통해 이를 정량적으로 산출할 수 있으며, 이에 따라 원인자 부담원칙을 적용할 수 있는 원인자의 영향도 산출이 가능하다는 논리의 개념을 정립하였다.

또한 교통혼잡 정도의 기준은 도로용량편람 다차선 도로 유형Ⅱ의 서비스 수준을 활용하여 LOS D를 기준으로 개발사업 이전 도로의 LOS가 A~D에서 E 이하이거나 LOS E~F에서 F로 악화된 경우 개발사업으로 인해 교통혼잡이 발생된다고 판단하고, 이에 따라 개발사업 이전 대비 이후 도로의 LOS변화를 측정하여 교통혼잡 발생의 기준으로 설정하였다. 이와 같은 개념정립을 통해 수요예측 모형인 통행배정(Trip Assignment)을 수행하여 개발사업지가 포함된 교통영향권 내 교통망에 대해 모든 링크별 V/C와 LOS를 분석하여 LOS 변화로 교통혼잡의 정도가 발생된 개별 링크들을 추출함으로써 교통혼잡의 정도를 정량적으로 산출하였다.

LOS A ≤ 0.20 B ≤ 0.45 C ≤ 0.75 D ≤ 0.85 if LOS A~D : Reject E ≤ 1.00 Below LOS E : Adopt 여기서 Vℓn : n번째 특정 링크 ℓ의 배정통행량 Cℓn : n번째 특정 링크 ℓ의 교통처리용량 BAU : 개발사업 미시행(혹은 개발사업 시행 이전) Dd : 개발사업 시행(혹은 개발사업 시행 이후) 또한 원인자 부담원칙의 적용을 위해 선행연구를 참조하여 통행배정량 분석방법 중 하나인 선택적 링크 분석기법(SLA: Selected Link Analysis)을 활용하여 교통혼잡의 정도가 발생된 개별링크의 총 통행량 대비 개발사업지의 통행량 비율을 산출함으로써 교통혼잡을 유발한 원인자의 영향을 산출한다. Each 여기서 PVℓn : 교통혼잡이 발생된 특정 링크의 개발사업지 교통량의 비율(%) Vzℓnij : 교통혼잡이 발생된 특정 링크의 개발사업지(존 Z)의 교통량 Vℓnij : 교통혼잡이 발생된 특정 링크의 전체 교통량 이와 같은 과정을 통해 개발사업 이전과 이후 통행배정을 통해 교통혼잡의 정도로서 LOS 변화가 나타난 개별 링크들을 개발사업 이전의 소통상태로 개선하기 위해 추가로 공급되어야 하는 교통시설의 물량은 개선대책을 통해 제시되어야 하는 교통시설 공급량으로 간주하였다.

따라서 LOS 변화가 나타난 개별 링크들의 연장의 총합은 개선대책의 교통시설 공급물량으로 단위 거리당 건설비 단가를 적용하면 개선대책 비용이 되며, 개선대책 비용 중 교통수요 유발자인 원인자가 부담하여야 하는 금액 즉, 실질적인 재원부담 규모는 개별 링크의 통행량 중에서 원인자가 이용하는 통행량의 비율을 적용하여 합산하는 개선대책 재원부담 규모산정을 위한 모형식을 개발하였다. 이는 광역교통 유발원단위를 기초로 도로사업에 소요되는 재원의 산출에 국한되거나, 확정된 개선대책의 개별 교통시설 건설비용의 원인자 부담금액만을 산출하는 기존 연구결과에 비해 보다 합리적이고, 수립지침의 개선대책 재원부담 규모 산정 기준을 준수하여 정량화된 산출방식을 제시하고 있는 것이다. 여기서 FCS : 개선대책 재원부담 규모 : 개발사업 이전과 이후 LOS 변화가 발생된 n번째 특정 링크 ℓ의 연장(km) UC : 단위 km당 건설단가(원) PVℓn : LOS 변화가 발생된 n번째 특정 링크 ℓ의 원인자 영향(혹은 부담) 비율 개발된 모형식의 검증을 위해 화성동탄2지구, 파주운정3지구, 오산세교2지구 택지개발사업을 대상으로 해당 사업의 실제 재원부담 규모와 모형식 개발에서 제시된 분석방법과 절차에 따라 모형식을 적용하여 산출된 해당 사업의 재원부담 규모를 비교․분석하였다. 화성동탄2지구의 실제 재원부담 규모는 25,948억원, 모형식에 의해 산출된 재원부담