농지의 공공성 확대를 위한 제도 개선 방향에 관한 연구:농지공개념을 중심으로

농지공개념을 중심으로 농지의 공공성 확대를 위한 제도 개선을 연구했다.

본 논문은 농지의 공공성을 확대하기 위해 농지공개념의 내용을 정리하고, 농민 및 비농민에 대한 실태조사 등을 통해 제도 개선 방향을 연구하였다. 대한민국 헌법 제121조에는 경작하는 자만이 농지를 소유할 수 있다는 경자유전의 원칙이 적시되어 있지만, 우리 사회에서는 농지를 투기의 대상이나 자산의 일부로 여기는 경향이 크다. 세계적으로 기후위기와 식량위기에 대한 우려가 높아지고 있고, 식량자급의 중요성이 대두되고 있다. 그리고 생태환경과 경관을 보전하고 농촌지역을 유지하는 기반으로서의 농지의 중요성과 필요성이 높아지고 있다. 본 연구에서는 농지가 식량 생산 활동이 기반이 되고, 농업의 공익적 기능을 확대하기 위한 기능을 수행할 때 농지의 공공성이 확대될 수 있다고 규정하였다. 이에 따라 농지의 공공성을 확대하기 위해 제시되었던 역사적 및 이론적 고찰과 국내외의 다양한 제도를 검토하였다. 우리나라 농지제도의 변천과정과 농지이용 실태를 파악하고, 농민과 비농민에 대한 설문조사를 통해 주요 농지문제를 도출하고 제도 개선 방향에 대한 의식실태를 분석하였다. 본 연구의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 역사적으로 토지사유제로 인해 발생하는 문제를 해결하기 위한 방안으로서, 토지공유에 대한 이론과 주장이 있다.

토지의 소유와 이용으로 발생하는 가치를 환수하여 공유하는 토지가치공유제와 농지를 경작자에게 배분하고 그 일부를 공동경작하여 세금으로 납부하는 정전제가 있다. 토지공유사상은 외국의 여러 나라에서 토지세, 토지공공임대제, 자연향유권 등으로 제도화되어 실행되고 있다. 둘째, 농지가 농업생산기반으로 이용되는 비중이 줄고, 다른 용도로 전용되는 면적이 늘고 있어 식량생산기반 확보가 우려되는 상황이다. 그리고 임차농가와 임차농지에 대한 파악과 관리가 구체적이지 못하고 농지 임차과정에서 발생하는 문제에 대한 논의가 원활하지 못한 것으로 나타났다. 또 농지법을 비롯한 농지 관련 법안들이 농지 고유의 기능인 식량생산기반 유지 및 농촌환경보전을 위한 목적을 충분히 보장하기 어려운 것으로 파악되었다. 셋째, 개발과 투기로 인해 농지 가격이 상승하여, 실제 경작자인 농민은 농지 구입에 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 그리고 조사대상 응답자의 80%가 임차농지에서 영농활동을 하고 있으나 임차농을 보호할 수 있는 제도가 미비하여 어려움을 겪고 있다. 농민들은 농지전용을 방지하기 위한 규제의 필요성에 강하게 공감하고 있는데, 공공기관을 통한 농지 매입과 관리와 농지 장기 공공임대 방안에 대해 긍정적으로 생각하는 것으로 나타났다.

넷째, 비농민도 투기로 인한 농지가격 상승의 심각성과 식량위기의 심각성에 대해 인지하고 있는 것으로 나타났다. 식량위기에 대응하기 위해 식량생산을 위해 농지를 보전해야 하며, 식량자급률 향상과 환경보호를 위해 농지전용을 규제할 필요가 있다고 인식하고 있다. 농지 공공 매입을 통해 국공유지로 관리하고, 농민에게 장기적으로 공공 임대하는 방식에 대해 긍정적으로 생각하고 있다. 다섯째, 식량자급률을 향상시키고, 농업의 공익적 기능을 확대하기 위해서는 농지공개념의 도입이 필요하다. 농지공개념은 경작활동을 통해 생산기반으로서의 농지 기능을 유지하고, 생산활동의 주체인 경작자의 경작권을 보호하기 위한 제도적 보장과 노력을 의미한다. 여섯째, 농지공개념에 기반하여 농지관리제도를 농민에게 장기간 공공 임대하는 방향으로 개선해야 한다. 이를 위해 농지 공공 매입을 확대하고, 농지관리기구를 개편하여 농지전용 방지 및 관리 체계를 구체적이고 현실성 있게 구축해야 한다.

국문초록 ⅰ 목 차 ⅲ 표 목 차 ⅴ 그림목차 ⅷ 제1장 서 론 제1절 연구배경 및 목적 1 제2절 연구방법 및 범위 5 제3절 선행연구 검토 7 제2장 토지공개념에 대한 역사적 및 이론적 배경 제1절 농지공유제도의 유형 11 1. 왕토사상과 정전제 11 2. 반계 유형원의 균전제 16 3. 다산 정약용의 정전제 18 4. 정전제의 기본원리 22 제2절 토지가치 공유제 23 1. 토지가치 공유제의 역사적 논의과정 23 2. 토지가치 공유제의 정의 28 3. 토지가치 공유를 위한 방안 29 제3절 외국의 토지공개념 적용 사례 34 1. 토지가치세 34 2. 토지 공공임대제 39 3. 자연향유권 44 4. 헌법에 반영된 토지공개념 47 5. 시사점 47 제3장 우리나라 농지제도의 변천과정 및 실태 제1절 농지제도 변천 과정 50 1. 농지 관련 법률 · 50 2. 농지제도의 변천 과정 · 54 제2절 농지 이용 실태 · 59 1. 경지면적의 변화 실태 · 59 2. 농지 전용 실태 · 66 3. 농지 임대 실태 · 69 제3절 농지 소유 및 이용상의 문제점 75 제4장 농지제도에 대한 의식 실태 분석 제1절 농민 의식 실태 분석 78 1. 응답자의 특성 78 2. 임차농지 현황 79 3. 주요 농지문제 및 농지관련 의식 84 4. 국공유지 임대제 도입과 농지은행 106 제2절 비농민 의식 실태 분석 117 1. 응답자 특성 117 2. 식량위기에 대한 의식 118 3. 농지규제와 농지매입 관리 125 제3절 시사점 129 제5장 농지의 공공성 강화를 위한 제도 개선 방향 제1절 농지공개념 정립과 도입 필요성 13