국토이용체계 개편에 따른 지구단위계획제도 개선방안 연구

국토이용체계 개편에 따른 지구단위계획제도 개선방안을 연구했다.

우리나라 도시계획제도는 2003년 1월 1일의 국토계획법 시행으로 전국토의 체계적 관리를 위하여 하나의 법체계로 통합되었다는 성과를 이루었다. 그러나, 지구단위계획제도는 도시기본계획상 시가화예정용지에 대한 총량 제한이 있고, 구역의 지정범위도 계획관리지역이나 개발진흥지구로 한정하고 있어 제도 시행 초기부터 토지의 합리적 이용 및 기능 증진이라는 본래의 목적 실현에 일정한 한계를 가지고 출발하였다. 위와 같은 한계를 갖고 출발하였던 지구단위계획제도는 2007년 미국에서 시작된 글로벌 금융위기에 대응하여 변화를 모색할 필요가 있었고, 이에 정부는 2008년부터 효율적인 공간구조의 창출을 위하여 복잡하고 경직된 국토이용체계를 수요자의 요구와 지역실정에 맞는 토지이용이 가능하도록 통합‧단순화하고 유연하게 개편한다는 목표 아래 제1종 및 제2종 지구단위계획의 구분을 폐지하고 지구단위계획구역 지정대상을 확대하는 등 제도개선을 추진하고 있다. 따라서 본 연구에서는 이러한 국토이용체계의 개편에 대응하여 선계획-후개발 원칙을 실현하기 위한 도시계획기법 및 제도로서 지구단위계획제도의 개선방안을 연구하였다.

이를 위해 우리나라 지구단위계획제도의 성립과정을 연혁적으로 고찰하고, 독일의 지구상세계획(B-plan), 일본의 지구계획, 미국의 계획단위개발(PUD) 등 우리나라 지구단위계획 제도의 성립에 영향을 미친 외국의 지구단위계획 유사 제도를 분석함으로써 지구단위계획제도의 도입 목적 및 중요 요소를 법 제도적인 측면에서 살펴보았다. 또한, 지구단위계획제도의 중요 요소 및 특성을 계획수립주체 및 절차, 계획수립 대상지역, 계획의 내용, 인센티브 및 지원요소로 나누어 분석하고, 전문가 설문을 실시하여 도시계획 수립 및 집행과정에서 지구단위계획제도의 어떠한 요소들이 작용하여 선계획-후개발 원칙의 관철 및 토지의 합리적 이용에 기여하고 있는지를 고찰하였다. 지구단위계획제도의 각 부문별 요소에 대한 이론적 분석결과와 AHP 분석결과를 현재 진행 중인 국토이용체계의 개편방안과 비교‧검토하고, 그 결과를 토대로 다음과 같은 지속가능하고 효율적인 공간구조의 창출 및 관리를 위하여 필요한 지구단위계획제도의 개선방안을 제안한다. 첫째, 적극적 도시계획기법으로서 지구단위계획제도의 위상 재정립이 필요하다.

2003년 국토계획법 시행 이후 지구단위계획은 시장의 지속적인 개발압력과 획일적이고 경직된 용도지역제 하에서 대규모 개발행위를 위한 수단으로 활용되어 왔으나, 최근에는 국토계획법령이 개정되어 대규모 개발행위라도 도시계획위원회의 심의를 거치기만 하면 지구단위계획을 수립하지 않고도 개발행위를 할 수 있게 되었다. 또한, 도시기본계획상 시가화예정용지에 대해 총량만 관리하고 위치표시를 생략하는 등 도시기본계획의 전략계획적 성격을 강화하는 제도 개선이 아루어진 결과, 더 이상 지금까지와 같은 소극적 방법만으로는 지구단위계획제도의 위상과 역할을 찾을 수 없게 되었다. 따라서 변화된 여건에 맞게 적극적인 도시관리 수단으로서 지구단위계획의 위상을 재정립할 필요가 있다. 둘째, 제1종과 제2종으로 형식적으로 구분하던 것을 폐지하고 지구단위계획으로 통합하되, 복합용도개발이 필요한 지역이나 유휴부지 또는 노후화된 교정시설 및 군사시설의 이전적지 등에 대한 새로운 개발요구를 수용하고, 계획관리지역 외에 생산관리지역이나 보전관리지역을 일부 포함하더라도 구역 지정을 할 수 있도록 그 대상을 확대하면서 보전관리지역 등에 있는 토지에 대하여는 행위제한을 완화하지 않고 원형을 보전하도록 하는 등 계획에서 다양성을 확보하는 방향으로 지구단위계획의 기능을 강화해야 한다.

셋째, 법령에서 계획수립의 내용을 형식적이고 일률적으로 강제할 것이 아니라, 지구단위계획과 같은 도시계획기법을 통해 지역 실정에 맞는 계획이 수립될 수 있도록 유도하는 한편, 해당 지역의 여건 및 개발 수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 계획수립절차와 내용을 간소화하고 유연하게 개선할 필요가 있다. 넷째, 지구단위계획을 이용한 복합용도개발과 인센티브의 다양화를 모색해야 한다. 도시지역의 경우 복합용도개발이 필요한 지역을 선정하여 지구단위계획구역으로 지정할 경우 해당 용도지역상의 행위제한을 배제하고 지구단위계획으로 건축할 수 있는 건축물의 종류 및 건폐율‧용적률 등을 정하도록 하고, 비도시지역에 대하여 지구단위계획을 수립할 경우 해당 지역의 여건에 맞게 행위제한을 완화하는 방향으로 인센티브 제도를 개선할 필요가 있다. 다섯째, 전문위원 제도의 보완이나 도시계획상임기획단 설치의 의무화 등 인적지원제도를 강화하여 도시계획 심의의 전문성을 확충하여야 한다. 여섯째, 지구단위계획을 포함하여 도시관리계획을 수립할 때 기초조사를 반복적으로 수행하기 보다는 지방정부가 일괄적으로 도시계획수립에 필요한 지역 현황 등을 조사·분석하고 그 결과를 데이터베이스로 구축하여 필요한 경우 이를 수요자에게 제공함으로써 계획수립에 소요되는 비용과 시간을 절약할 수 있도록 관련 제도를 개선하는 것이 필요하다고 본다.

주요 용어 : 지구단위계획, 복합용도개발, 인센티브, 국토이용체계