연구 요약
연구 요지 (AI)
토지공개념을 중심으로 재산권 보장과 토지 규제의 정당성을 검토했다.
초록
국문초록 우리나라에서 부동산은 국민의 의식주에서 거주의 기본요소이지만, 다른 한편으로는 재산증식의 수단이기도 하다. 부동산정책은 모든 정부의 풀기 어려운 공적 숙제이자 정책의 주요한 부분을 차지하고 있다. 이는 현 정부에서도 마찬가지이다. 정부는 규제와 과세로 부동산 문제를 풀어가기 위하여 노력하고 있지만 쉽지 않다. 종합부동산세는 고가의 부동산에 부과되면서 부동산투기에 대응하는 수단이지만, 근본적인 해결책이 되지 못하고 있다. 특히 특정 지역의 주택을 선호하는 다수의 국민에게 종합부동산세는 재산권에 대한 과도한 제한이라는 비판까지 받고 있다. 그렇지만 다른 한편에서는 부동산 공개념이 다시 등장하면서 생산이 거의 불가능한 부동산의 특성을 고려하여 공공복리의 관점에서 부동산을 보아야 한다는 주장도 있다. 재산권의 보장과 관련하여 부동산 문제는 그 특성에 근거하여 논의되고 있다. 재산권을 규정하고 있는 헌법을 보면 토지재산권은 단순히 재산권 규정뿐만 아니라 다른 헌법규정과도 깊은 관련성이 있다. 우리나라 헌법의 재산권 규정을 보면 1948년 헌법을 제정하면서 “재산권은 보장된다.”라고 하여 현행 헌법과 달리 모든 국민이란 표현이 없이 단순히 재산권의 보장만 언급하였다. 이는 당시 헌법에서도 특이한 경우로 근대 시민혁명 이후 재산권의 불가침으로 인한 영향이라고 볼 수 있다.
즉 1948년 헌법을 제정하면서 다른 자유권과 달리 경제적 자유권으로서 재산권에 대해서는 일단 보편적 인권 차원에서 접근한 것이라 판단된다. 헌법상 재산권은 재산권의 전제 조건으로 사유재산제도의 존재를 인정하는 것이다. 개인의 재산권을 인정하지 않으면 재산권의 존재는 그 자체가 부정될 수밖에 없어서 사유재산제도는 재산권 보장에 있어서 근간이 되며 재산권의 본질적 내용이 된다고 볼 수 있다. 헌법은 경제적 기본권으로서 재산권이 사유재산제도를 전제로 보장된다는 것을 말하면서 그 내용과 한계에 대하여 법정주의를 선언하고 있다. 이는 재산권이 국민의 경제활동을 통하여 형성되고 국가 경제에 따라 좌우될 수 있기 때문이다. 즉 재산권의 내용과 한계가 국가의 경제질서와 밀접한 관계에 있다는 것을 의미한다. 그래서 헌법은 재산권의 행사에 대하여 공공복리성을 강조하고 있다. 헌법은 재산권의 제한이 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로 제한할 뿐만 아니라, 공공필요성이 발생하는 경우 법률로 공용수용할 수 있도록 하고 있다. 또한, 헌법은 재산권에 대한 수용·사용 및 제한은 법률에 근거해야 하지만, 이 경우 정당한 보상을 법률로 명시해야 한다고 규정하고 있다. 이러한 공용수용제도는 주로 토지재산권을 대상으로 하고 있다.
토지는 생산이 거의 불가능한 재화이기 때문에 공공필요로 인한 공용수용제도는 근대 성문헌법 이후 헌법명문화의 대상이 되었다. 재산권으로서 토지재산권은 다른 재산권과 구분하여 규율되고 있다. 부동산의 주 대상인 토지는 국가차원에서는 국토에 속하는 것으로 개인의 재산으로서 토지도 국토의 일부분이다. 그런 점에서 토지재산권의 행사는 헌법 제23조 제2항에 의하여 규율되면서 제23조 제3항과 제37조 제2항에 따라 제한을 받으며, 제120조 제2항에 의한 국가의 국토개발계획의 대상이 되고 제121조에 의하여 농지는 경자유전 원칙 등의 적용대상이 된다. 이렇듯 토지재산권은 재산권으로서 보장되면서도 다른 재산권과 구분되어 더 많은 제한을 받는다. 부동산 중 특히 토지에 대한 공공성은 토지의 특성으로부터 나오는 것이지만, 헌법은 이미 재산권의 제한을 통하여 직?간접적으로 표방하고 있다. 부동산투기의 대상으로 주택과 토지 중에서 특히 토지에 대하여 공공성을 강조하고 있는 것은 토지가 생산이 거의 불가능한 재화이기 때문이다. 부통산 투기의 대상이 주택에 집중되어 있다고 하여도 주택이 토지와 불가분의 관계에 있고, 토지는 주택뿐만 건물과 그 외에 부착물의 근원이 되기 때문이다. 그래서 토지공개념이 등장하게 된 것이다. 토지공개념은 토지의 공공성에 착안하여 등장한 용어이다.
토지공개념은 토지의 소유와 처분을 공익을 위하여 제한하자는 것으로 개인의 재산권은 보장하지만, 그 이용은 공공복리에 적합하도록 하자는 것으로 토지의 공공성과 합리적 이용을 위하여 필요한 경우 법률로 특별하게 제한이나 의무를 부과하자는 것이다. 투기로 인하여 토지가격이 급상승하여 국민경제에 큰 부담을 주는 경우 국가가 법률로 규제와 조정을 하도록 하는 것이 토지공개념의 목적이다. 우리나라는 그동안 부동산투기로 인하여 국민경제에 부담을 주고 국민의 주거상황을 어렵게 하여 이에 대한 대책으로 토지공개념을 적용하여 택지소유상한제, 토지거래신고제, 농지취득자격증명제, 개발이익환수제, 유휴지제, 토지초과이득세 등 토지의 소유와 거래 및 세금과 관련된 정책을 수립하여 시행하였다. 그렇지만 1989년에 제정된 토지공개념 3법 중에 택지소유상한에 관한 법률은 위헌, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고, 개발이익환수에 관한 법률에 따른 개발부담금은 2004년부터 부과가 중지되었다. 토지공개념은 국민의 재산권 침해 논란 속에서 부침을 계속하고 있다. 부동산가격이 상승하고 투기가 심해지면 토지공개념의 필요성이 발생하고, 투기가 없어지면 토지공개념의 위헌 논란이 제기된다. 이런 논란 속에서 토지공개념의 헌법적 근거에 관한 논란도 있어서, 헌법을 개정할 때 명문으로 도입하자는 주장까지 있다.
그런데 현행 헌법에서도 토지공개념은 충분히 수용할 수 있다는 견해는 기본적으로 재산권을 보장하는 가운데 부동산투기를 차단하고 국민의 주거권을 보호하면서 국토의 균형적인 개발과 이용을 위하여 필요한 제도라고 본다. 헌법에 토지공개념을 명문화하는 것과 별개로 국민의 기본권으로 재산권을 보장하는 것은 기본권의 최대한 보장이라는 법치국가의 목표에 부합되어야 한다. 이런 점에서 토지공개념의 위헌성 논란은 의미가 없다고 보아야 한다. 특히 기본권의 절대적 보장을 인정하지 않는 우리나라 헌법질서에서 재산권의 제한도 최소한의 범위에서는 가능하기 때문이다. 따라서 토지공개념의 구체화를 위한 관련 법제의 정비가 필요하고 경우에 따라서는 토지공개념 자체를 입법화하는 것도 고려되어야 한다. 주제어: 재산권, 경제질서, 경제적 기본권, 토지재산권, 토지공개념
목차
제1장 서론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 5 Ⅰ. 연구의 범위 5 Ⅱ. 연구의 방법 7 제2장 경제적 기본권으로서 재산권의 개관 8 제1절 경제질서와 재산권의 보장 8 Ⅰ. 경제질서의 의의와 법적 근거 8 Ⅱ. 경제질서의 유형과 내용 14 Ⅲ. 경제질서로서 재산권 24 제2절 재산권의 의의와 헌법의 구조 30 Ⅰ. 재산권의 의의와 기능 30 Ⅱ. 재산권의 역사와 법적 성격 32 Ⅲ. 헌법상 재산권의 보장 구조와 체계 38 제3절 재산권의 보장 내용과 제한 42 Ⅰ. 사유재산제도와 재산권의 법정주의 42 Ⅱ. 재산권의 존속보장과 가치보장 46 Ⅲ. 재산권의 제한과 그 한계 48 제3장 토지재산권의 보장과 토지공개념 62 제1절 헌법상 토지재산권의 보장 62 Ⅰ. 토지재산권 보장의 의의 62 Ⅱ. 토지재산권 보장의 역사 70 Ⅲ. 토지재산권의 특수성과 제약 74 제2절 토지공개념의 의의와 근거 83 Ⅰ. 토지공개념의 의의 83 Ⅱ. 토지공개념의 법적 근거 88 제3절 토지공개념의 한계 91 Ⅰ. 기본권 보장에 있어서 한계 91 Ⅱ. 헌법상 기본원리의 한계 94 제4장 헌법상 토지공개념의 구체화와 실현 방안 105 제1절 공공복리와 토지공개념 105 Ⅰ. 공공복리의 의의 105 Ⅱ. 토지재산권의 공공복리성 112 제2절 토지공개념의 구체적 실현 방안 117 Ⅰ. 토지공개념 관련 법제의 정비 117 Ⅱ. 토지공개념의 헌법 명문화 122 제5장 결론 125 참고문헌 129 Abstract 143
발행 정보
2020. 동국대학교 국내박사 학위논문