도시정비사업에 있어서 상가세입자의 손실보상에 관한 연구

도시정비사업 과정에서 상가세입자 손실보상의 쟁점을 연구했다.

관리처분방식에 의한 도시정비사업은 종전의 사업 대상지에 속해 있던 토지등소유자가 사적 이익을 위해 일정한 요건을 갖추어 조합을 설립하고 자신의 자산을 현물 출자하여 사업시행자로서 지위를 가지고 사업에 직접 참여하는 구조로서 외형은 ‘공익사업’이지만 실제는 ‘사익’이 중심인 사업이다. 이 과정에서 개발이익의 극대화라는 직접적인 ‘사익’과 공공필요에 의한 간접적인 ‘공익’이 공존하면서 사업의 원활한 수행을 위해 도시정비사업에 손실보상의 논리가 적용되어 왔다. 도시정비사업의 ‘공익’은 도시기능의 회복이나 주거생활의 질적 향상에 대한 공공의 필요와 이러한 필요를 채워 가는 과정에서 공공이 얻게 되는 이익이다. 공익은 포괄적 행정계획의 수행 주체로서의 계획적 이익과 정비기반시설․임대주택 공급 등의 정책적 이익, 개발 완료 후의 세수 증가로 인한 재정적 이익으로 간접적 이익이다. 한편 ‘사익’은 정비사업의 핵심 동력인 개발이익으로 표현되는 직접적 이익이다. 이 연구는 관리처분방식의 도시정비사업에 있어서 상가세입자 갈등해소 방안에 대한 모색의 과정에서 현행 입법의 태도와 사업 관행과 같이 단순히 상가세입자의 손실보상액을 증액하는 것으로는 상가세입자 손실보상의 갈등이 해소되지 않는다는 가설에서 시작된다. 그리고 상가세입자와 도시정비사업의 법리적 성격과 갈등 구조를 분석함으로써 대안을 제시한다.

자신의 이익을 위해 자신의 자산을 현물 출자하여 정비사업을 수행하는 관리처분방식의 도시정비사업은 행정상 손실보상이 주된 사업 수법인 공용수용방식과는 다르다. 그럼에도 불구하고 도시정비사업에 공용수용의 논리가 그대로 적용되어 온 잘못이 있다. 도시정비사업에 있어서 행정상 손실보상논리의 적용은 행정상 손실보상의 이론이나 법제도의 연혁적 측면에서도 부합하지 않는다. 시대적으로 볼 때 압축 경제성장의 과정에서 도시기능의 회복이라는 정부의 책무와 역할은 정부의 재정이 취약하다는 이유로 개발사업의 주체에게 전가되었고, 재산권자의 개발이익은 직접적으로 사회적 약자에게 분배되어 왔다. 개발이익의 환수와 분배는 다른 것이며, 더욱이 개발이익의 환수대상자가 배분의 주체가 되는 것은 부당하다. 그러나 정부는 불량한 주거환경과 도시기능의 회복이라는 공공필요를 충족하기 위해 사업주체에게 적당한 개발이익의 제공과 함께 개발이익의 분배도 강제해 온 잘못이 ‘공적 갈등’을 초래하였다. 정비사업에 있어서 상가세입자 손실보상의 갈등이 무엇인지를 알아보기 위해 상가세입자의 손실보상액과 사업기간․대여금 이자․개발이익 등을 계량분석을 하였다. 연구 결과 도시정비사업에 있어서 상가세입자의 손실보상과 관련한 갈등은 손실보상액의 단순한 증액이 아니라 ‘개발이익’과 밀접한 관련이 있음을 상관관계와 회귀분석을 통하여 증명하였다.

아울러 상가세입자 갈등의 본질은 정당한 권원이 없는 손실보상액의 문제가 아니라 정비사업으로 인해 불안정한 지위에 놓이게 된 세입자의 생존권(주거권)의 회복에 관한 것으로서, 사회안전망(Social Safety Net : SSN)의 구축을 대안으로 제시하였다. 또한 상가세입자의 권리금에 대하여 임차권이 사법상의 권리이므로 정비된 사법상의 체계에서 통일되게 논의되고 정비되어야 함을 주장한다. 상가세입자의 손실보상액이 개발이익에서 차지하는 비중이 작기 때문에 개발이익이 많았던 시기에는 도시정비사업의 구조에 대하여 구체적인 논의가 없었지만, 정비사업의 개발이익이 줄어드는 최근의 상황에서는 도시정비사업 구조의 분해를 통해 사업 추진과 관련된 비용분담에 관한 논의의 필요성이 커지고 있다. 더욱이 지식정보사회로의 이행과 인구구조 및 산업구조의 변화와 같은 사회전반에 걸친 구조적 변화는 그 동안의 공급자 중심․소유자 중심․가치 중심의 정비사업에서 수요자 중심․거주자 중심․관리 중심의 정비사업으로의 제도적 변화를 요구하고 있다. 사회전반의 구조적 변화에 대하여 도시정비제도가 능동적으로 대응하기 위해서는 그간의 정비사업에 대한 근본적인 구조를 재해석해야 한다. 공공필요에 의한 도시정비사업의 원인(原因)과 정비사업의 동인(動因)을 구분하고, 도시정비사업의 사익성과 주거의 삶․도시기능의 회복이라는 공익적 필요를 갖는 정부의 역할을 구분해야한다.

아울러 공공의 역할과 관련하여 공공필요의 원인과 사회적 약자에 대한 배려에 따라 비용부담구조를 구분할 필요가 있다. 사회적 약자에 대한 배려는 생존권에 입각한 사회적 기본권의 문제로서 국가의 책무이자, 사회가 가지는 의무이다. 따라서 주거의 삶과 도시기능의 회복이라는 공익적 필요에 의해 세입자의 불안정해진 지위를 회복하는 문제는 정비사업을 원인행위로 보고, 세입자 삶의 향상과 같은 생존권 배려의 문제는 정비사업과 무관한 국가의 책무로 보아 비용부담구조를 나누어야 한다. 도시정비사업은 자기 자신을 위해 자신의 자산을 현물 출자하여 ‘개발이익’을 위해 수행하는 사업이므로 원칙적으로 ‘사적 개발’이다. 도시기능의 회복이라는 도시정비사업의 필요성 때문에 발생하는 추가적인 공적특별비용에 대하여도 정비사업을 통하여 공익적 필요를 채워가는 정부가 도시정비사업의 후원자로서의 역할을 감당해야한다. 아울러 상가세입자 또는 거주자의 보호와 같은 사회적 약자의 문제는 생존권의 문제로서 정비사업과는 분리하여 사회적 기본권과 사회복지국가의 이념에 따라 세입자 삶의 향상에 대한 비용으로 보아야 한다. 이렇게 함으로서 도시정비사업으로 인한 소유자의 개발가치와 일자리 창출, 도시경쟁력 강화와 같은 순기능을 이룰 수 있으며, 사회적 약자인 세입자의 보호는 사회안전망을 통한 ‘광역적세입자정착프로그램’ 등으로 사회복지차원의 해법을 제공할 수 있다.

아무쪼록 관리처분방식에 의한 정비사업의 구조에 대한 재인식을 통하여 그간의 획일적인 정비사업 관행에서 벗어나 다양성과 창의성을 바탕으로 도시 경쟁력과 국가 경쟁력을 이루어 나가는 정비 수법이 되길 기대한다. Korea’s urban renewal projects by means of a disposal plan have a structure in which a landowner of a previous project site establishes a union satisfying certain conditions for private benefit and invests his or her own assets in kind and participates in the project as a project developer. It makes the project look like a public business, but in fact it is private benefit oriented.

Since the project has to bring both direct benefit, which is to maximize private gain, and indirect benefit, which is to bring public benefit, the logic of loss compensation has been applied to the urban renewal projector smooth progress. Public benefit of urban renewal projects is what the general public can obtain from the process of restoring urban functions and improving the quality of residential life.

Public benefit is an indirect benefit, and it includes intentional benefit as a development subject of comprehensive administrative plans, policy benefit such as building infrastructure and providing rental housing, and financial benefit generated from the increase in tax revenues after completing development. On the other hand, private benefit, which is the core motivation of urban renewal projects, is a direct benefit. This study points out problems and limitations of the current compensation system applied to urban renewal projects by means of a disposal method from legal, systematic and economic perspectives.

It starts from the assumption that just increasing the amount of compensation can not resolve conflicts over the loss compensation of shop tenants. This study analyzes legalistic characteristics and conflicts of the current urban renewal projects and suggests an alternative to the current system. Renewal projects by means of a disposal plan are different from the ones carried out by compulsory expropriation in that landowners invest their own assets in kind for their own benefit in the former but that administrative loss compensation is taken as a major method in the latter. Despite the difference, the logic of compulsory expropriation has been applied to all renewal projects.

Adopting the way of administrative loss compensation for renewal projects does not accord with the theory of administrative loss compensation or the history of the judicial system. In the history of Korean urban development, compressed economic growth made the government shift its responsibility of restoring urban functions to developers on the grounds of weak financial standing of the government. Part of the development profits that landowners have gained was distributed to compensate the socially disadvantaged such as shop tenants. However, redemption and distribution of the development profits are different, and the subject of redemption and distribution should also be different.

Nevertheless, Korean government has been providing project developers with certain development profits and forced them to distribute part of the profits to tenants in return in order to meet public needs to improve poor residential circumstances and restore urban functions. Such a mistake brought about ‘public conflicts’ over loss compensation caused by urban