한중일 공익사업을 위한 토지수용 절차에 관한 비교법적 연구 = A Comparative Law Study on Land Expropriation Procedure for Public Works of Korea, China, and Japan

한중일 공익사업의 토지수용 절차와 관련 제도를 비교했다.

최근 중국의 급속한 경제발전이 세계 각국의 주목을 끌고 있다. 그러나 그것과 동시에 중국내에는 사회 전반에 있어서 엄격한 구조적 변혁이 요구되고 있다. 경제‧정치 발전 수요에 부응하는 현대적 법제의 창설은 가장 시급하고 시급한 과제이다. 중국의 토지수용 관련 입법은 특히 개혁이 필요할 것으로 보인다. 토지수용·보상에 관한 퇴거거부, 폭력이전 등 심각한 사회문제도 끊이지 않고 있어 토지수용 개혁을 통한 인권보장 및 행정상황 개선이 기대되고 있다. 수용제도 및 이에 기초한 손실보상은 헌법·행정법·토지법·도시법 등 많은 분야에 걸쳐 있으며 인권·재산권·행정법제도·토지제도에 이르기도 하여 학설·실무 양면에서 복잡한 문제점과 과제가 대두되고 있다. 정호석, 김진해, 김필성 외 1명, “토지수용과 손실의 보상에 관한 연구-토지수용 보상과 손실보상에 관한 판례 중심으로,” 한국IT정책경영학회 한국IT정책경영학회 논문지 13(2), (2021), 2,321–2,329면. 메이지 시대의 일본은 서양 국가의 법이념을 흡수한 데다가 1889년에 ‘토지수용법’을 제정했다. 전후에 일련의 점령군 개혁 하에서 만들어진 현행의 ‘토지수용법’이 시행되고 나서 이미 70여년이 지났다. 한국이나 중국과 비교하여 일본의 토지수용보상에 관한 법제도는 보다

긴 역사를 가지고 있고, 이것을 전문으로 하는 학식경험자의 층이 두텁기 때문에 일본이 얻은 지식·경험은 국내에 있어서도 참고가 되는 부분이 적지 않다고 생각한다. 제정법을 채택한다는 점에서 공통적으로 문화배경, 법률제도, 전통사상의 각 방면에서 그 이상의 유사성을 지닌 일본과 중국의 상황을 감안할 때 양국의 수용보상제도를 한국과 비교법학의 관점에서 연구하는 것은 큰 가치가 있다고 본다. 근대적 수용보상 제도는 원래 토지 사유제를 택하는 국가에서 발전하고 형성된다. 근대사회에 있어서 대부분의 나라는 법치국가의 풍조를 받아들인 결과, 인권보장과 사적 재산의 보호 이념을 확립해 왔다. 일본도 독일 등 서양국가의 경험을 흡수하여 오랜 개혁과 함께 현행 수용보상 제도를 정립하였다. 사회주의국 중국은 국가(전민) 소유를 주간으로 하는 토지 공유 제도를 확립했다고는 하나, 개혁 개방 이래, 특히 시장경제의 배경아래에서 이러한 풍조를 직면하게 되었다. 중국의 2004년 헌법 개정에서 사유재산을 보호한다고 명시했지만, 공유와 사유 사이의 모순은 학문상으로나 실무상으로나 난점이 많이 있다. 예를 들어, 경제발전 명목으로 지방정부에 의한 과도한 토지수용 그 자체가 정말로 공공이익에 준하는가 아닌가는 묻고 있다. 토지수용 보상문제는 이 어려움을 집중적으로 반영하는 것이다.

한편, 현재, 세계 범위에서 수용사업이 큰 폭으로 전개되어 많은 나라는 경제의 발전을 목표로 수용사업의 신속화를 도모하지 않으면 안 되는 상황에 있다. 선진국에서도, 대규모 토지수용에 의한 분쟁도 존재하며, 또는 격렬한 민중 반대운동을 초래한 사례가 있다(예를 들면, 2014년 4월 미국 네바다주 토지수용 반발 운동). 일본에서도, 종래부터 수용사업의 공공성을 근본적으로 묻는 반대운동이 각지에서 많이 발생하고 있다. 수용사업과 사유재산 양자의 관계를 어떻게 조화시킬 것인가는 사회제도, 토지제도의 범주를 넘어 세계 각국이 공통된 과제가 되고 있다고 할 수 있다. 중국은 수용 법제가 제정된 지 겨우 30여 년밖에 안 된 국가이다. 2000년대에 들어서서 수용보상 문제는 이미 사회안정과 인권보장에 직접적인 악영향을 미치고 있다. 중국정부는 수용문제의 심각성을 의식하여 관련 입법작업을 착착 추진하고 있으며 학설상으로도 다양한 논의가 전개되고 있다. 그러나 학설은 공통된 견해에 이르지 못하고, 통일적인 토지수용법의 공포도 보이지 않고 있다. 현시점에서 이러한 성과와 문제점을 정리하는 것은 반드시 필요하다. 도시지역 건물징수 보상조례 제정과 함께 중국에서 처음으로 공평한 보상원칙이 확립되었다. 일부 도시에서는 지방정부의 다양한 보상정책에 따라 후한 보상이 이루어지기 시작하고 있다.

그러나 근년의 학계에는 학설의 도달점이나 입법·정책의 성과와 동향, 그리고 판례의 연구에 대한 전체적인 고찰이 결여되어 있다. 한편, 현재 관련 입법은 혼란스러우며 수용절차의 미비와 정당한 보상이 이루어지지 않고 있다는 두 가지 문제는 여전히 지적되고 있다. 중국의 수용문제는 관료의 부패, 재정의 체제, 중앙과 지방의 본연의 자세 등의 요인이 있지만, 근본적으로 말하면, 이미 토지제도, 행정제도, 사법제도의 근본에 뿌리를 두고 있다. 예를 들면, 토지를 수용하는 가운데 많은 사람들이 행정권력의 남용으로 개인의 이익을 침해하고 있다. 빈부의 격차가 점점 심각해지는 가운데, 농촌부의 토지수용에 의한 발생 보상액의 저하, 및 ‘실지 농민’ 문제는 사회의 안정에 과대한 충격을 주고 있다. 도대체 중국의 토지수용은 왜 그렇게 격렬하게 논의되고 있는가, 무엇인가 수용분쟁을 일으켰는가, 본 논문에서 일본의 수용제도와 대조하면서 그러한 문제를 판명하고 싶다고 생각한다. 또한 수용보상 권리를 구하는 접근방식은 관련 입법의 불안정 때문에 애매모호한 것이다.

현행의 토지제도아래, 농촌이냐 도시냐에 따라 수용법제의 대응이 다르지만, 나라의 실정에 적합하고, 공정·공평하고 정식적인 보상, 구제 제도를 확립하는 것은 이미 긴급한 과제가 되었다. 본 논문은 광역에서의 시각에서 토지수용제도를 ① 수용결정, ② 수용실시, ③ 수용에 의한 보상, ④ 권리구제라는 네 부분으로 나누어 전면적인 비교법적 고찰을 가하고자 한다. 이상으로 본 논문은 중일 양국의 토지수용제도를 중심으로 하여 주로 공익사업의 인정과 토지수용절차라는 두 부분으로 나누어 논술하고자 한다. 한국제도는 필요한 부분에서만 언급하기로 한다. 본 논문의 전반부에서는 여러 나라에 있어서의 공공이익의 학설과 수용제도의 개황을 근거로 하여, 한국, 일본, 중국을 중심으로 하여, 비교법적 연구의 시점에서 토지수용에 있어서의 공익인정의 제도와 학설을 검토한다. 본 논문의 후반부에서는 관련 입법·학설·판례에 입각하여 한중일 3국의 토지수용 절차를 중심으로 수용 결정·실시의 절차, 수용보상, 수용보상에 의한 사적 권리 구제라는 세 가지 측면에서 검토를 실시한다. 이러한 고찰로부터 한중일 3국의 학설·입법·실무에 대하여 향후의 방향성을 제안하고자 한다.

제1장. 서론 1 제1절. 연구의 배경 4 제2절. 본 논문의 요지 4 제2장. 한중일 토지수용제도 비교분석 10 제1절. 토지수용에 있어서 공공의 이익 10 Ⅰ. 역사 배경 10 Ⅱ. 토지수용에 있어서 공공이익 12 1. 각국의 현황 12 (1). 아시아 제국 12 (2). 미국과 캐나다 13 (3). 유럽 15 2. 재산제도의 입장에서 보는 공공이익 16 Ⅲ. 공공이익에 관한 각 학설 19 1. 공공이익이란 19 2. 공공이익은 경제이익이다 19 3. 공공이익은 공동이익이다 20 4. 공공이익은 행정정책의 목표이다 20 5. 공공이익은 가치의 한 종류이다 20 6. 공공이익은 수단이다 20 7. 공공이익은 자발적으로 실현되는 것이다 21 8. 공공이익은 소수자의 이익이다 21 9. 공공이익은 인식하지 못한다 21 Ⅳ. 소결 22 제2절. 토지수용절차 법제도의 비교 고찰 24 Ⅰ. 중일 비교연구 동향 24 1. 수용제도의 배경인 중국 토지제도의 변혁 24 2. 비교연구의 동향 25 (1). 오다 츠요시 26 (2). 히라마츠 히로미츠 27 (3). 에리홍 27 (4). 일중 법학 교류의 동향 28 Ⅱ. 비교연구의 주의점과 관련 개념 정리 29 1. 토지제도의 차이로 각자의 특징 29 2. 개념의 재정리 30 (1). 토지 방옥 부동산 30 (2). 수용권리 사용토지 사용권 31 (3). 수용, 회수와 징용징수 32 (4). 토지징수 및 철거방옥징수사용권 회수 33 Ⅲ. 일본의 토지수용 절차 35 1. 토지수용절차에 관한 법의 변천-토지수용법을 중심으로 35 2. 토지수용법에 의한 수용절차 37 (1