토지비축정책의 실효성 평가 : 제주특별자치도를 중심으로 = Evaluation of the effectiveness of the land stockpiling policy

제주특별자치도의 토지비축정책을 평가하고 제도 개선방안을 제시했다.

이 연구는 2007년 이후 그동안 지방자치단체 가운데 처음으로 토지비축제도를 도입해 운영 중인 제주특별자치도 비축정책을 평가한 것이다. 정책의 평가를 위하여 토지수급 관리이론 등을 비축제도와 연관 지어 고찰한 후 정책평가 이론에서 효과성, 적정성, 형평성, 대응성 4가지 측면의 정책평가 모형을 판단지표로 선정하여 분석하였다. 분석방법은 요인분석, 신뢰도분석, 교차분석, 로지스틱회귀분석 방법을 실시하였다. 이와 병행하여 기존 조사된 여론조사 및 토지의 비축과 관련한 업무방침, 감사결과, 각종 토론회 등 관련 자료를 보완적으로 활용하였다. 이를 통하여 제도운영관리차원의 문제점이 무엇인지 파악한 후, 정책평가를 통해 성공 또는 실패요인이 무엇인지 규명하여, 향후 실효성 있는 토지의 비축을 위한 정책적 제도개선방안을 제시하였다. 분석결과, 각각의 평가요소에서 토지비축정책의 효과는 부정적인 평가가 높았다. 내용적으로는 개발용 토지의 효율적 공급, 토지가격 안정, 공공사업 원활 추진, 수급조절 관점 등에 있어서 정책효과는 낮게 평가되었다. 토지비축 정책에 대한 평가 결과 제주국제자유도시 완성을 위한 투자유치지원제도인 토지비축제도는 계속적으로 유지시켜 나갈 필요가 있다. 그러나 아직도 개선해야 하거나 문제점으로 남아있는 사항에 대해서는 적극적으로 개선, 보완해 나가야 한다.

편중된 투자유치에 따른 부작용 문제에 대한 대처, 중산간 난개발 문제의 대처, 정책참여·협의기능 미약에 의한 사회적 갈등문제의 대처 등 정책시행 후 나타난 문제점 등에 대해서도 적정하게 대응하지 못 한 것으로 나타났다. 제주도민 이익을 위한 사업부지 우선공급, 개발이익 환수를 통한 지역 재투자, 개발이익 사유화 방지 측면에서의 정책집행의 형평성도 낮은 것으로 나타났다. 부동산시장 안정화와 개발로 인한 삶에 질 향상의 만족도도 비축제도 도입과정에서의 예상했던 기대치에는 못 미치는 것으로 나타나 정책효과의 만족도는 낮은 것으로 평가되었다. 이 연구 결과가 토지비축정책의 효율화를 위해 제시하는 정책적 개선방향은 다음과 같다. 첫째, ⅰ) 현재 토지비축제도 추진목적이 어디에 있는지를 확정하고 목적달성을 위한 효율적제도 활용계획을 수립해야 한다. ⅱ) 비축토지 매입우선 순위인 1순위 마을공동소유의 토지, 2순위 도유지연접토지, 개발이 용이한 토지가 아닌 법령으로 정해진 비축목적에 부합한 비축공모로 개선되어야 한다. ⅲ) 비축 토지 선정요건을 토지수급조사 결과를 토대로 선정될 수 있도록 제도개선이 이루어 져야 한다. ⅳ) 비축대상 토지의 선정은 제주특별자치도 내 모든 토지를 대상으로 확대하고, 토지의 비축은 법령의 목적에 부합하게 개발사업용, 공공사업용, 수급조절용 등 다양한 사업에 대비한 비축이 이루어져야 한다.

둘째, 토지비축정책의 활성화를 위한 여러 측면의 제도적 보완이 필요하다. 이는 비축공모, 토지비축규정, 매도자 인센티브, 공공성이 담보되는 방향의 제도보완 등의 사항이다. 이를 위해서는ⅰ) 개발이 용이한 토지, 개발사업 위주의 편중된 토지의 비축을 지양하고 법령으로 정한 비축목적 사업에 의해서만 공모할 수 있도록 제도적 보완이 필요하다. ⅱ) 토지비축규정은 훈령으로서 법률적 근거가 부족하다.「제주도특별법」제152조의 입법목적이나 위임조례인 「토지특별회계조례」의 개정을 통하여 법률적 근거를 확보할 필요성이 있다. ⅲ) 도시계획과 토지비축제도를 병행해서 추진하는 방향으로 도시기본계획을 구체적으로 수립하여 그 용도에 맞는 토지의 비축 또는 도시관리계획에 포함시켜 일정부분 규정화 한다면 목적·용도 또는 향후 수요에 대한 대비가 될 것으로 판단된다. ⅳ) 유원지 개발사업과정에서 공유화 또는 공공의 이익부분은 대부분 배제되었다. 최초 「제주국제자유도시 개발타당성 조사 및 기본계획」보고서와 국제자유도시종합계획 등을 원점에서 재검토하여 공공성이 담보되는 방향의 제도개선이나 차기 종합계획에 반영하는 방안이 필요하다.

ⅴ) 비축토지 매수신청 촉진을 위한 방안으로 비축토지신청 소유자에 대해「제주도특별법」제155조를 개정하여 조세감면 대상에 개발사업지구(투자진흥지구) 뿐만이 아니라 제152조(토지특별회계에 따른 토지비축)에 의한 비축토지 매수신청인을 포함할 필요성이 있다. 셋째, 토지비축운영관리 시스템이 지속적으로 개선되어야 한다. ⅰ) 비축 목적에 따라 토지의 취득·활용·처분할 수 있는 관리운영체계로 개선되어야 한다. ⅱ) 토지의 수급계획 및 토지비축의 다각화를 위한 공유지 및 제주도 토지이용 실태조사를 바탕으로 토지의 분류기준이 수립되어 활용되어야 한다. ⅲ) 비축토지의 취득, 보유, 처분과 관련된 법률이나 토지의 수급 및 개발과 관련하여 국토계획, 도시계획, 등과 관련된 전문인력 확충이다. ⅳ) 현행 공유재산관리조례와는 별도로 시행되고 있는 토지특별회계조례의 경우 「공공토지비축법」에 따른 토지은행제도의 절차적 측면의 운용방식과 농지은행의 지원적 측면을 벤치마킹하여 독자적인 비축체계를 정립하여야 한다. 토지비축정책의 효과에 대한 평가는 향후 한라산을 제외한 가용토지의 이용이나 활용면에서 다양한 시사점을 제공한다.

특히, 공공성이 우선시 되고 토지시장에 미치는 영향을 최소화시키기 위해 토지비축정책과 도시계획이 병행해 가는 방향으로 새로운 관리시스템의 도입이나 제도개선이 선행되었을 시 토지이용의 목적·용도 또는 향후 토지수요에 기여할 것이다. □ 핵심주제어 : 토지비축, 토지은행, 정책평가, 토지정책

< 목 차 > Ⅰ. 서 론 1 1. 연구 배경 및 목적 1 2. 연구 범위 및 방법 3 3. 연구의 흐름도 5 Ⅱ. 이론적 고찰 6 1. 토지비축의 이론고찰 6 1) 토지수급관리이론 6 2) 토지비축의 개념 9 3) 토지비축의 유형 12 4) 토지은행사업 시행체계 14 5) 비축대상토지 선정·취득·공급과정 16 2. 제주특별자치도 특별법상 토지비축정책 20 1) 추진근거 20 2) 목표 및 추진 방침 21 3) 비축현황 23 4) 관리운영체계 27 3. 토지비축 정책평가 33 1) 정책의 정의 33 2) 평가방법 34 3) 평가모형 35 4. 선행연구 및 차별성 39 1) 토지비축제도 선행연구 39 2) 선행연구와 차별성 44 Ⅲ. 연구의 모형 47 1. 연구의 모형 47 2. 분석기준 및 방법 49 1) 평가요소 49 2) 측정변수 50 3) 설문조사 설계 53 4) 분석방법 56 Ⅳ. 실증분석의 결과 57 1. 기초통계량 57 1) 기초통계분석 57 2) 신뢰성 검증 및 요인분석 57 2. 교차분석 60 3. 로지스틱회귀분석 80 4. 소결 및 정책적 시사점 96 1) 소결 96 2) 정책적 시사점 106 Ⅴ. 결 론 115 1. 요 약 115 2. 연구의 한계 118 < 참고문헌 > 120 < 부 록 > 125 < Abstract > 128 < 표 목차 > <표 1-1> 토지비축의 학술적 개념 9 <표 2-1> 토지비축유형 12 <표 2-2> 비축목적별 구분 17 <표 2-3> 단계별 비축목표 20 <표 2-4> 토지비축정책의 비교 21 <표 2-5> 제주지역 토지비축정책 운영비교 24 <표 2-6> 토