비주거용 부동산에 대한 재산세 부담 수준의 분석 및 정책방향

비주거용 부동산의 재산세 부담 수준과 정책 방향을 분석한다.

오늘날 비주거용 부동산이 빠르게 늘어나면서 이에 대해 어떻게 과세할 것인가가 중요한 정책적 이슈가 되고 있다. 우리나라 경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중은 지속적으로 증가하고 있다. 통계청에서 발표하는 국가자산통계에 따르면 1970년대 이후 2000년 초반까지는 주거용 건축물의 가치가 비주거용 건축물의 가치보다 더 컸다. 하지만 2003년에 비주거용이 주거용을 상회한 이래 그 격차는 더욱 확대되고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 순자산가치는 1069.4조원으로 주거용 건축물의 순자산가치(888.0조원)보다 181.4조원 더 많다. 또한 국토해양부의 자료에서도 2005년부터 2011년까지 6년간 상업용(12.8%)과 공업용(34.0%) 건축물이 주거용(5.1%) 건축물에 비해 더 빠르게 증가한 것으로 나타났다. 이와 같이 비주거용 부동산이 국가경제에서 그 중요성이 더욱 커지고 있음에도 불구하고, 세부담의 적정성·형평성 등에 대한 문제는 지속적으로 제기되어 왔다. 비주거용 부동산은 토지와 건물이 일괄적으로 평가되는 주택과 달리 토지와 건물이 분리되어 평가되고 있다. 또한 토지와 건물의 평가방식이 상이하고, 평가주체도 이원화되어 있다. 이러한 것이 전체적으로 결합되어 비주거용 부동산의 과표가 정확히 산정되지 않고 있다.

이로 인해 비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않고 있으며 납세자간 불형평성 문제가 발생한다는 지적이 있었다. 본 연구는 이와 같은 문제 인식 하에 국내경제에서 중요성을 더해가고 있는 비주거용 부동산과 관련하여 재산세 등 보유과세 부담 수준이 적절한 지를 분석하고, 향후 바람직한 정책방향을 제시하고자 한다. 본 연구에서 실증분석한 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 2008년 이후 비주거용 부동산의 보유과세 수준은 전반적으로 하락하였다. 2011년 기준 비주거용 부동산의 명목 GDP 대비 재산보유과세부담률은 0.214%이다. 이는 2008년(0.242%)의 88%수준이다. 둘째, 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 1990년 이후 지속적으로 낮아지고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.066%로 1990년 (0.112%)의 59%수준에 불과하다. 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 특히 2000년대 들어서면서 크게 감소하였다. 2000년 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.097%로 1990년(0.112%)의 87%였고, 2010년의 경우 실효세율은 0.067%로 2000년(0.097%)의 69%이었다. 이는 2000년대 들어서서 토지와 주택에 대한 조세 부담이 늘어나는 상황에서도 비주거용 건축물은 재산가액에 비례하여 세부담이 늘어나지 않았음을 의미한다.

비주거용 건축물의 재산세 실효세율을 분해하여 살펴보면 실효세율의 하락 요인을 면밀히 파악할 수 있다. 셋째, 1990년 이후 2011년까지 비주거용 건축물의 과표현실화율은 소폭 상승하는데 그쳤다. 2011년 비주거용 건축물의 과표현실화율은 39.4%로 1990년(35.6%)에 비해 3.8%p 상승하였다. 즉, 토지와 주택 등은 가격공시제도를 통해 과표현실화가 상당히 이루어졌으나, 토지와 건물이 분리평가되고, 원가법을 채택하고 있는 비주거용 건축물은 이러한 추세를 반영하고 있지 못하는 것이다. 넷째, 1990년 이후 비주거용 건축물의 과세비율은 꾸준히 하락하는 추세이다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 과세비율은 76.3%로 1990년(88.2%)에 비해 11.9%p 감소하였다. 특히 2005년 종합부동산세 도입 등 세제개편 이후 비주거용 건축물의 과세비율이 큰 폭으로 하락하였다. 2006년 과세비율은 77.6%로 종합부동산세 도입 이전인 2004년 84.1%에 비해 6.5%p 감소하였다. 다섯째, 평균세율 또한 1990년 이후 지속적으로 낮아져 1990년 0.357%에서 2011년 0.221%로 떨어졌다. 이러한 결과를 종합하면, 비주거용 부동산이 국가경제에서 중요성을 더해가고 있음에도 불구하고 비주거용 부동산에 대한 과세가 적절히 이루어지고 있지 않음을 알 수 있다.

비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않는 주요한 요인은 평가가 제대로 되지 않고 있기 때문이다. 비주거용 부동산은 토지와 건축물이 분리되어 평가되고, 서로 다른 평가방식이 사용됨에 따라 토지, 건축물 모두 적절한 시가가 반영되기 어렵다. 토지의 개별공시지가는 지상건물의 유무에 상관없이 나대지 상태의 토지가격을 소유지분별로 나눈 값이다. 이럴 경우 지역, 상권에 따른 토지가치의 차이는 반영되나 동일한 토지에서 층별에 따른 가치 차이는 반영되지 않는다. 즉, 토지의 개별공시지가는 건물의 층에 따라 가치가 달라짐에도 불구하고 건물의 층에 무관하게 면적만 동일하면 똑같은 개별공시지가가 산정되는 것이다. 또한 건축물은 기본적으로 원가법에 의해 산정되기 때문에 건축물의 가치를 제대로 반영하는데 한계가 있다. 뿐만 아니라 비주거용 부동산에 대한 평가주체의 이원화도 정확한 과표 산정을 저해하는 요인이다. 평가주체가 이원화됨으로 인해 동일한 원칙에 의해 과표가 산정되기 어렵기 때문이다. 국가경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중이 커져감에 따라 이러한 중요성에 걸맞은 과세체계가 구축되어야 한다. 지금까지 부동산에 대한 조세정책은 주로 주택에 초점을 맞추었는데, 향후에는 비주거용 부동산의 중요성을 인식하고 정책을 펼쳐나갈 필요가 있다.

향후 정책방향은 비주거용 부동산에 대해 가치에 비례하는 조세 부담이 이루어지도록 하고, 조세부담의 불형평성을 완화하는데 우선순위를 부여하여야 한다. 이를 위해서는 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계의 마련, 과세당국의 과표 결정권한의 확보, 비과세·감면비율의 축소 등이 중요하다. 먼저, 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계를 마련해야 한다. 비주거용 부동산에 대한 적정가격의 산정을 위해 ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’ 도입이 현재 논의 중이다. ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’는 주택과 동일하게 일괄평가 방식을 채택하는 등 현행 제도보다 진일보한 측면이 있다. 또한 가격공시제도 도입과 더불어 비주거용 부동산의 중요성에 따라 평가방법을 달리 가져가는 것도 고려해볼만 하다. 중요한 비주거용 부동산에 대해서는 과세당국이 정밀하게 조사를 실시하여 과표를 산정하고, 표준적 성격이 강한 집합 건물에 대해서는 가격공시제도에 근거하여 과표를 산정하며, 개별 특성이 강한 일반 건물에 대해서는 현행과 동일한 방법으로 과표를 산정하는 것이다. 다음으로, 과표 결정에 대한 과세당국의 권한을 강화해야 한다. 현재 비주거용 부동산에 대한 평가주체가 토지는 국토해양부, 건축물은 지방자치단체장으로 이원화되어 있어 과세당국이 과표의 결정 권한을 확보하지 못하고 있다.

부동산에 대한 과세는 부동산에 대한 평가를 어떻게 하느냐에 따라 달라진다. 따라서 비주거용 부동산의 특성에 적합한 평가, 지역 실정을 정확히 반영한 평가를 하기 위해서는 과세권자인 지방자치단체가 과표 결정권한을 가지고 있는 것이 바람직하다. 일본과 미국 등 다른 나라들도 비주거용 부동산에 대한 평가권한은 과세당국이 보유하고 있다. 따라서 비주거용 부동산에 대한 평가 방식의 개선과 더불어 과표에 대한 과세당국의 권한을 강화함으로써 적정과세, 공정과세의 기반을 갖추어 나가야 한다. 마지막으로 비주거용 부동산에 대한 비과세·감면을 축소해야 한다. 현재 비주거용 부동산의 비과세·감면비율은 주택에 비해 상당히 높은 편이다. 높은 비과세·감면비율이 적정 과세, 공정과세의 저해요인으로 작용하고 있다. 향후에는 비주거용 부동산에 대해 비과세·감면비율을 지속적으로 축소하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 원칙적으로 모든 부동산에 대해 과세하고, 세제 혜택을 받는 자가 감면의 필요성 등을 입증하고 과세당국이 이를 인정하는 경우에 한해 감면을 실시하는 방향으로 나아가야 한다. 또한 의료기관 등 비과세·감면기관도 지방자치단체에서 제공하는 공공서비스를 제공받고 있기 때문에 일정 수준의 조세를 부담할 필요가 있다. 비주거용 부동산의 비과세·감면 축소를 위해서는 실효성 평가 등을 통해 일몰제 규정을 더욱 강화하는 것도 중요하다.