신도시 상업용지의 PF(Project financing)방식 개발 사업 실태분석 연구 : PF방식 주상복합 개발이 도시의 상업, 업무기능에 미치는 영향을 중심으로

신도시 상업용지의 PF 개발사업 실태와 도시 기능에 미치는 영향을 분석했다.

1990년대의 1기 신도시가 주택부족을 극복하기 위한 양적 공급에 치중한 면은 많은 부작용들을 낳았고 그에 2000년을 전후로 한 국내의 신도시 개발의 기본방향은 도시 자족성 강화에 초점이 맞추어 졌다. 이렇듯 도시개발의 패러다임이 변화함에 따라 도시 자족기능의 중심적 역할을 하는 상업, 업무용지의 개발에 최근 프로젝트 파이넨싱(Project financing : PF) 개발 기법의 적용이 본격화 되고 있다. 프로젝트 파이넨싱은 사업주와는 별개로 만들어진 명목상의 회사(SPC)를 통하여 대주의 원리금 상환을 프로젝트로부터 발생하는 미래의 현금흐름에 의존하는 건설금융 기법으로 국내 신도시 상업 및 업무용지에 공공-민간 상호간의 시너지 효과와 PF 고유의 사업성을 통하여 추후 확대될 것으로 기대된다. 그러나 본격적인 도입단계인 PF사업의 현 시점에서 관련 법제나 제도, 경제성 측면의 연구는 비교적 활발하게 진행되고 있는 반면, 건축-도시 계획적 차원의 연구는 거의 찾아보기 힘든 면이 있는 바, 본 연구를 통하여 현재 진행되고 있는 국내 신도시 상업, 업무용지에 적용된 PF사업에 대한 실태분석을 통하여 초기 PF 개발사례들의 개발프로그램에 대한 조사/분석 자료를 제시하고 현재 PF식 개발사업의 문제제기와 함께 향후 PF사업에 대한 기본적인 방향성을 제시하고자 한다.

본 연구에서는 우선 70여개 신도시 택지개발사례를 통하여 추이분석을 실시하여 토지이용계획상의 상업, 업무 용지비율에 대한 경향을 파악하였고, 그 추이분석을 통하여 몇 개의 특성군으로 분류한 12개 주요 택지개발사례를 선정하여 세부적인 분석을 진행하였다. 신도시 개발사례의 분석은 크게 보아 초기계획단계인 토지이용계획상의 용지면적을 중심으로 평면적 계획의 분석과 보다 세부적인 도시 관리, 운영과 연관하여 개발밀도를 설정하게 되는 도시계획상의 시설면적을 중심으로 입체적 용적 개념의 분석으로 구분하여 진행하였다. 분석대상으로 설정한 12개 주요 도시개발사례 중 PF사업이 적용된 대표적인 사례로는 화성동탄 신도시를 그리고, PF 기법이 적용되지 않은 기개발 사례로는 분당 신도시를 중심으로 세부적인 상업, 업무기능의 계획적 측면과 실제개발상의 측면을 비교분석하였다. 실태분석의 결과를 보면, 첫째, 국내 신도시 택지개발사업에 있어서 토지이용계획 상의 상업, 업무용지의 면적비에 대한 분석에 있어 개발착수시기와 개발규모를 변수로 설정하여 추이분석한 결과 개발착수시기가 2000년을 전후로 한 최근으로 올수록 상업, 업무용지비는 축소되는 경향을 보이고 있고, 개발규모가 대규모일수록 상대적으로 상업, 업무용지는 비율이 높아지는 경향을 보이는 것으로 조사되었다.

둘째, 추이분석을 통해 몇 가지 특성군으로 구분하여 설정한 12개 주요 신도시 개발사례를 통하여 토지이용계획과 도시계획을 분석한 결과, 전체적인 도시개발의 양상은 도시고용자족기능의 기반이 될 상업, 업무용지의 면적비는 축소되고 있고, 개발밀도상의 용적률은 고밀도로 계획하고 있는 것으로 분석되었다. 이를 통하여 신도시 내의 상업, 업무용지가 고층 고밀의 집중 개발을 지향하는 것이라 예측할 수 있으며, 도시를 계획하는 측면에서의 고밀집중 개발계획은 실제로 개발되는 현실적인 개발밀도를 적용했을 때에는 상업, 업무기능의 양적 측면의 확보에 있어서 대단히 부정적인 요인이 될 수 있는 것으로 보인다. 실제로 각각의 사례별로 조사한 대지면적과 용적률 정보를 통하여 추정한 상업, 업무용도의 시설면적을 추정 산출하여 계획상과 실제개발상의 두 가지 측면을 비교분석하였을 경우 주택 1호당 배분되는 상업, 업무용도의 연면적의 상당량이 축소되는 것을 확인할 수 있었다. 셋째, 12개 주요 도시개발사례중 기개발 사례로서 분당 신도시의 최근 주상복합 개발이 도시 전체의 상업, 업무용도의 양적 확보 측면에 있어서 미치는 영향을 주택 1호당 배분되는 상업, 업무용도 연면적을 중심으로 분석하였을 때, 상업, 업무용지 내 주상복합 개발로 인하여 실제로는 초기 도시계획 당시에 배분된 상업, 업무용도 연면적의 절반 정도가 축소되어 진 것으로 분석되어 졌다.

이렇듯 도시 내 상업, 업무용지의 용도변경을 통한 주상복합 개발 양상은 도시 전체의 상업, 업무기능의 기반인 대지면적과 시설면적을 축소시키는 동시에 초기 계획인구수보다 훨씬 많은 인구가 단기간에 유입되는 이중적인 악영향을 통하여 도시 자족기능 확보 측면에 있어 결코 바람직한 면이 아닌 것으로 사료된다. 넷째, 최근 국내 신도시 상업, 업무용지에 본격적으로 도입된 사례라 볼 수 있는 화성동탄 신도시의 경우, PF사업의 개발프로그램 자체에 주상복합 시설을 포함하고 있는데, 이를 상세히 분석하여 보면, 복합단지 PF 사업의 민간사업자 공모 지침에서 전체 개발면적에서 차지하는 주거부분에 대한 명확한 기준이 부족하여 실제 당선안의 PF 사업 개발 프로그램에 있어서 주거부분의 비율이 상대적으로 증가되는 것으로 분석되었다. 또한 분당신도시의 분석에서와 같이 주택 1호당 배분되는 상업, 업무용도 시설면적을 추정 산출하였을 때, 초기 계획상의 배분량에 비해 PF식 주상복합 개발로 인하여 상당부분이 축소되는 것으로 분석되었고, 상대적으로 이러한 계획상 측면과 실제 개발상 측면의 차이를 통하여 전체 도시의 상업, 업무시설 개발에 있어서 차지하는 PF 사업의 영향력은 상대적으로 극대화되고 있는 것으로 분석되었다.

따라서, 화성동탄 PF사업의 경우 분당 신도시의 주상복합이 상업, 업무용지에 개발되는 상황과 다를 것이 없으며, 오히려 도시계획의 초기 단계에서부터 PF 방식 주상복합 개발을 설정해 두어 분당보다 더 심각한 근시안적 오류를 범하고 있다고 할 수 있다. 전체적인 분석내용을 정리하자면, 도시에 있어 고용자족기반의 중심이 되어야 할 상업 및 업무기능의 양적 확보 측면에 있어서 토지이용계획 상의 상업,업무 용지면적은 축소되고, 도시계획 측면에 있어서 시설면적 또한 계획상의 측면과 실제 개발상의 차이로 인하여 상당량이 축소되고 있다. 또한 PF사업을 통하여 개발되는 주상복합으로 인하여 상업, 업무시설의 양적 확보 면에서 굉장히 부정적인 영향을 미치고 있으며, 이러한 문제는 상업, 업무용지 자체가 주상복합용도의 주거지로 개발되어 문제를 인식한 이후에도 쉽게 돌이킬 수 없다는 점에서 그 심각성이 더해진다. 따라서 도시자족기반의 핵심이 되어야 할 상업, 업무기능의 양적 측면의 확보에 있어서 현 PF 사업의 개발 프로그램은 긍정적인 영향을 미칠 수 없으며, 거주민을 위한 생활편익시설과 도시자족시설의 적기조성이라는 PF 사업의 초기취지에 맞게 순수한 상업, 업무 기능의 개발에 충실하여야 할 것이다.