서울시 특별계획구역의 시기별 계획특성에 관한 연구 - 서울시 42개 특별계획구역 개발 사례를 중심으로 -

서울 특별계획구역의 시기별 계획 특성과 개발 사례를 분석했다.

Special Districts in Seoul have been carrying out since 1980's, introduced by Jamsil Urban Design Guidelines, and was established in July, 2000 as a ‘Special Plan District' in District Unit Planning. Looking into the Purpose of Special Districts since ‘Special Districts' in Jamsil Urban Design Guidelines to ‘Special Plan District' in District Unit Planning, which have been enforced in Seoul. Every Special Districts have the same purpose, attainment the ‘public good' using the Special guideline management.

Special District is an urban design tool for managing important sites within urban design district for future development in which private development is controlled and necessary public space is provided. Seoul has a good Special districts development examples such as ‘Korea World Trade Center’, Posco Building’ before, but according to the survey of building uses in ‘Special Plan Districts', which have developed since 2000, 65 percents of buildings are being planned(a few cases the construction is already underway) or built as a Super-tall Mixed-use Residential Building. Nowadays Mixed-use Residential Buildings in Seoul tend to be extremely tall and form housing like super block apartments.

These Mixed-use Residential Buildings have cause many problems such as incongruity in landscape, disturbance of light or view, and privatization of outdoor spaces. However, these super-tall Mixed-use Residential Buildings in Special Districts are planned without a consideration of an urban situation, even so most Special Districts are located in a very important district in Seoul. In order to control these problem Special Districts have to be controled by a improved direction. Nevertheless, in many cases special districts were designed without any specific design guidelines. And even it has a improved system that making Special Districts guidelines twice.

In terms of implementation, the reasons why special districts promoted development of High-rise Mixed-use Residental Buildings were using the guidelines with loose control over the use of buildings and applying the highest hight permitted by law. As a result of the study on these groups who take participate in making special districts guidelines, District Unit Planning, Special Districts guidelines, and building design were made by only several engineering companies. Furthermore, in many cases Special District development got a lot of incentive in compensation for the public spaces provided by special district but in few cases, the public spaces are provided at an suitable place.

So it needs an improved incentive system that could induce various public purposes. Finally, in Seoul every Special Districts development plans have to go through design committee to obtain building approval. However, in many cases that need to make a revision specially building use or FAR, the design plans go without any modification. Therefor, Special Districts have to be controled by a improved direction and for that there are further studies on special districts. 1980년대 잠실지구도시설계에서‘특별사업구역’이 처음 시행된 이후 현재 까지 서울시는 ‘특별설계구역’, ‘특별설계단지’ 그리고 2000년 7월 지구단위계획의 시행 이후에는 ‘특별계획구역제도’를 시행하고 있다.

그 동안 서울시에서 시행되었던 특별사업구역, 특별설계구역, 특별설계단지 사례와 현재 시행중인 특별계획구역제도 사례들의 구역지정 목적을 시기별로 살펴보면 비록 각 시기별로 서로 다른 세부지정목표가 설정되어있기는 하나 모든 사례에서 도시내 중요지점의 개발관리를 통한 공공성 확보를 공통된 목표로 설정하고 있다. 각 시기별 사례들의 계획특성을 살펴보면 과거 특별사업구역 및 특별설계구역제도 시행시기에는 ‘한국종합무역센터’, ‘포스코 포항제철 사옥’ 등의 공공성이 높은 계획들이 이루어 졌다. 그러나 2000년 특별계획구역제도 시행 이후의 사업추진현황을 살펴보면 초고층 주상복합 및 오피스텔 개발이 전체 특별계획구역 사업계획의 65%를 차지하는 것으로 나타났다. 주상복합건축물은 용도의 특징상 고층·고밀의 개발이 이루어지며 최근 주상복합건축물은 대형화, 단지화 되면서 일반 아파트 건축유형과 유사하게 건축되고 있다. 그러나 이런 초고층 주상복합건축물이 특별계획구역의 구역여건 및 구역지정목적과 상관없이 서울시 도시공간구조 위계상 비교적 위계가 낮은 지구중심, 생활권지역 및 저층주거 밀집지역, 이면도로변에도 무분별하게 개발되고 있어 제도의 근본 취지를 제대로 살리지 못하고 있는 실정이다.

따라서 본 논문은 앞에서 언급된 현행 특별계획구역의 개발실태에 따른 문제점의 원인을 살펴보기 위해 특별계획구역 운용실태를 살펴보았으며, 현행 특별계획구역은 지침의 내용 및 운용실태, 그리고 인센티브제도 및 심의제도 운용실태에서 다음과 같은 운용상의 특징을 가지고 있는 것으로 나타났다. 첫째, 현행특별계획구역의 지침(건축물 용도, 규모, 배치관련 지침)의 내용은 구역이 지니는 파급효과와 위치적 중요성에도 불구하고 지구단위계획작성 단계의 지침의 내용과 특별계획구역 세부지침 작성의 단계에서의 지침의 내용이 차별성이 없는 채 특별계획구역 세부지침이 지구단위계획상의 용도지역 및 용적률을 상향 조정하는 수단으로 이용되는 등 2단계의 걸친 지침 작성에 따른 강화된 특별계획구역의 기능을 제대로 살리지 못하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 일부 구역에 있어서는 적절치 못한 권장용도의 제시 및 건축물 규모 관리로 인해 구역의 지정목적과 상반되는 주상복합건축물의 개발을 용인하고 있는 것으로 나타났다. 게다가 지침의 작성주체에 있어서도 일부 엔지니어링 용역업체가 상위 지구단위계획은 물론, 해당 특별계획구역 세부지침 및 건축계획까지 계획을 수립하는 사례가 발견되었다.

둘째, 현행 특별계획구역 개발사례에 적용된 인센티브의 내용을 살펴본 결과 91년 상세계획의 도입과 함께 시행된 법정비율 이상의 공공공지 조성 및 공개공지 기부채납에 의한 용적률 인센티브에 적용 의해 특별계획구역 개발사례들은 법정 허용 용적률을 상회하는 규모로 개발되고 있다. 그러나 현재 공공성 향상을 위한 구체적인 공공공지 및 공개공지조성 기준이 마련되어 있지 않은 상태에서 개별 개발 사례들은 자투리땅 등에 대해 평균 10~20%정도의 공개공지를 조성하는 것만으로 높은 인센티브를 부여받고 있으며 일부 사례에서는 구역여건과 상반되는 주거용도가 권장용도로 설정됨에 따라 주상복합 건축에 따른 용적률 까지 부여받고 있는 것으로 나타났다. 셋째, 현행 특별계획구역의 심의제도 운용사례를 살펴보면 건축물의 용도 ,규모 및 용적률 인센티브에 관한 내용은 지구단위계획에서 비교적 중요시 다루고 있는 사항임에도 불구하고 심의과정에서 지적된 사항이 실제 개발계획에서 제대로 반영되지 않는 등의 문제점이 발생하는 것으로 나타났다. 따라서 현행 특별계획구역은 바람직한 제도의 운용을 위한 제도 개선이 필요하며 향후 이를 위한 연구가 필요할 것이다.