首都圈 新都市 開發의 政策方向에 關한 硏究 : 분당과 일산의 사례를 중심으로

건설금융 조달을 위한 개발형 리츠의 도입과 활성화 방안을 연구했다.

우리나라의 경우 본격적인 신도시 개발은 1960년대부터 시작되었다. 이 당시 신도시 건설은 경제개발정책의 일환으로 공업단지 조성에 따른 배후도시로서 신도시를 건설하는 경제적 목적과 수도권의 인구과밀문제를 위한 인구해소 목적으로 시작되었다. 신도시 개발은 1980년대 후반에 들어와서도 지속되었는데 부동산 경기의 급등에 따른 투기문제까지 사회문제로 대두되면서 분당과 일산, 평촌, 산본, 그리고 중동 지역이 동시 다발적으로 개발되었다. 그 결과 신도시개발은 10여년이 흐르면서 많은 문제점을 노정시켰다. 서울과 수도권의 국토 및 도시의 공간적 구조는 왜곡되어 주민들의 삶의 질을 저하시키게 되었을 뿐만 아니라 신도시 개발에 대한 국민들의 신뢰감마저 저하시키는 상황마저 초래케된 것이다. 최근 판교 신도시 건설을 두고 많은 논란이 가열되고 있다. 판교 신도시 건설은 건설경기의 부양 및 주택부족 문제를 해결하고 주변지역의 난개발을 방지하려는 의도를 가지고 있지만, 녹지지역의 훼손, 교통체계의 열악, 그리고 자족도시로의 성장의 불투명성 등에 대한 회의적 시각으로 인하여 여전히 논란 속에 쌓여 있다. 수도권의 신도시 개발은 앞으로도 이러한 논쟁을 피하기 어려울 만큼 다양한 이해관계와 신도시 개발사업의 복잡성으로 인하여 효과적인 신도시 개발이 어려울 전망이다.

따라서 본 연구는 일산과 분당의 사례연구, 그리고 실태조사를 바탕으로 수도권 신도시 개발의 정책방향을 제시하려는데 그 목적을 두고 있으며, 보다 구체적으로 기술하면 다음과 같다. 첫째, 신도시 개발의 역사와 변천과정에 대한 문헌적 연구를 통해 신도시개발의 특징과 유형화를 시도하고자 하였으며, 도시성장관리이론(Growth Management Theory)이 대두된 배경과 우리나라 신도시 개발과의 연계성을 분석하고자 하였다. 특히 도시공간배분에 있어서 가정과 직장을 벗어난 제3의 공간의 중요성을 강조하고 향후 신도시 개발의 주요지표로 삼고자 하였다. 도시성장관리이론에서는 개발과 적정 수준의 공공시설을 연계시킴으로써 제3공간의 효율적 확보를 가능하게 하고 있다는 점에서 유용성을 보여주고 있다. 둘째, 신도시 개발에 대한 국내외 사례연구를 통해 신도시 개발의 방향성을 탐색해보고자 하였다. 선진 외국의 신도시 개발사례와 최근 외국의 도시개발사례, 그리고 국내의 신도시 개발사례가 보여주고 있는 시사점을 도출하여 참고로 하였다. 셋째, 수도권 신도시 개발의 적정모형을 도출하고 이러한 모형에 기초하여 신도시 개발의 문제점과 향후 정책방향을 모색하고자 하였다.

신도시 개발의 적정모형은 신도시 개발정책 과정상의 차원과 개발정책 내용상의 차원으로 구분하였는데, 전자는 법적 행정적 측면, 정책과정 측면으로 구성되어 있고, 후자는 공간배분 측면, 개발방식 측면, 개발계획측면 등으로 구성되어 있다. 신도시 개발정책의 정책적 개선방향을 구상하기 위하여 본 연구에서 사용한 연구방법은 다음과 같다. 첫째, 신도시 개발정책과 외국의 신도시 개발사례에 대한 이론적 고찰을 위해서는 문헌적 연구방법이 원용되었다. 둘째, 신도시 개발정책의 실태파악 및 문제점 도출을 위하여 본 연구에서는 사례연구방법을 사용하였다. 셋째, 분당과 일산 신도시의 개발 실태를 파악하고 관련 집단의 인식정도를 살펴보기 위하여 실증적 방법의 하나인 설문조사방법을 사용하였다. 본 연구에서 수도권의 신도시 개발정책과 관련하여 제시하였던 정책적 개선방향을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 신도시 개발정책상의 개선대책으로 먼저 신도시 개발정책을 총괄할 수 있는 기본법으로 도시개발법의 보완·개정을 제안하였다. 도시개발에서는 민간사업자의 도시개발사업 참여, 도시계획의 사전 수립, 그리고 도시기반시설에 대한 비용 및 시행주체에 대한 명확한 구분, 신도시 개발에 필요한 재원을 확보하기 위한 각종 재원조달방안, 그리고 중앙정부의 광역적 조정기능 강화 및 수도권 도시개발 담당기구의 신설 등에 관한 사항들이 명시되어야 할 것이다.

둘째, 신도시 개발정책의 합리성을 제고하기 위하여 정책의 당위성과 명확성, 그리고 민주성이 요구된다. 관주도의 일방적인 정책결정은 많은 부작용을 초래하기 때문에 참여주체의 확대를 통해 보다 민주적이고 효율적인 도시개발이 가능할 수 있도록 하여야 하며, 개발계획의 일관성을 유지하기 위해서는 사전에 장기적인 준비와 분석이 전제되어야 하겠지만 적절한 개발지역의 선정 또한 신도시 개발의 성패에 직접적인 영향을 주는 만큼 신중하게 고려되어야 할 것이다. 셋째, 향후 신도시개발은 제3의 공간에 대한 도시계획적 배려가 요청된다. 주민의 자유공간인 제3의 공간은 주민들의 삶의 질을 결정하는 중요한 요소의 하나인 만큼 제3의 공간에 대한 균형적 배분이 절실하다고 하겠다. 교육시설이나 의료시설, 체육시설, 공공서비스 시설, 그리고 공원 및 녹지공간과 같은 제3의 공간은 신도시 개발을 하는데 있어서 주거공간 및 상업공간과 더불어 균형적 공간배분이 요구된다고 하겠다. 넷째, 신도시 개발계획의 내실화를 도모하기 위해서는 무엇보다도 충분한 사전 검토기간과 준비작업이 보다 면밀하게 이루어져야 한다. 조급한 개발계획은 정책의 효율성을 저해하고 자원의 낭비를 초래할 뿐만 아니라 주민들에게 경제적 피해는 물론 생활상의 불편을 끼치기 때문이다.

그리고 신도시의 교통문제를 개선하기 위해서는 수도권 광역교통체계에 대한 검토가 전제되어야 하며, 신도시의 계획인구를 감안한 교통영향평가, 새로운 교통체계 방안 등이 다각적으로 검토되어야 할 것이다. 구체적으로는 원활한 교통소통을 위한 환승센터의 적정배치 및 확대, 대중교통 수단의 확충, 주차문제의 개선 등이 강구되어야 할 것이다. 또한 토지 및 주택정책의 개선을 위해서는 토지소유 상한제의 확대 실시, 기지가 고시제, 공한지 세율의 탄력적 적용, 토지에서 발생하는 불로소득의 환수, 토지시장에 맞는 현실적인 기준 시가제도 등이 검토되어야 한다. 특히 신도시 개발과 관련하여 토지 수용에 따른 적절한 보상과 이주대책 등 거주민의 이해문제에 보다 관심을 가지고 접근할 필요가 있다. 다섯째, 신도시 개발방식의 효율화를 도모하기 위해서는 먼저 신도시 개발주체의 다양화 및 민간화가 필요하다. 공공기관이 주체가 되는 신도시 개발방식과 더불어 민간주도형 개발방식에 대한 도입이 깊이 있게 검토되어야 한다. 또한 공공부문과 민간부문이 공동으로 개발하는 제3섹터 방식도 도입되고 있어 양자의 장점을 극대화시킬 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 재원조달방식의 개선문제도 시급한 과제의 하나이다.

신도시 개발을 위해서는 토지보상이나 간선시설을 설치하는데 있어서 막대한 자금이 소요되기 때문에 도시개발을 위한 전용기금이 마련이나, 광역시설의 경우에는 지방채 혹은 도시공채의 발행이 가능하여야 하며, 재원조달방식의 다원화를 위해서는 개발이익 환수 재원 및 세입, 지방채 발행, 프로젝트 파이낸싱 및 부동산신탁운용 방안 등도 검토되어야 할 것이다. 마지막으로 신도시 주변의 난개발을 예방하기 위해서는 단기적 대책으로는 준농림지역의 개발을 저밀도 위주로 규제하는 것이 바람직하며, 중장기적으로는 도시계획구역을 확대하여 선계획 후개발 원칙을 유지하여야 할 것이다. 이상으로 수도권 신도시 개발정책의 문제점과 그 해결대안을 모색하여 보았다. 수도권의 경우 신도시 개발은 현재 주춤하는 상황이지만 향후 새로운 주택수요가 발생한 것으로 전망되고 있는 만큼 중장기적으로는 신도시의 개발은 필요하다고 전망된다. 특히 도시주변의 난개발을 방지하고 수도권의 기능분산과 공간구조의 개편을 위해서는 인위적인 도시개발이 반드시 필요하기 때문에 과거의 신도시 개발경험을 바탕으로 보다 합리적이고 효과적인 신도시 개발정책이 요구되는 만큼 본 연구는 신도시 개발의 발전적 대안을 제시하는데 일조를 할 수 있을 것으로 사료된다.

하지만 본 연구는 분당과 일산이라는 신도시 개발사례에 한정하여 연구가 진행되었던 만큼 그 이외의 신도시에 대한 사례연구의 확대와 더불어 거시적으로는 국가적인 차원에서의 효율적 국토관리와 미시적으로는 신도시 개발사례에 대한 심층적 연구가 보완되어야 할 것으로 판단된다. In this study, we considered the problems of the new town development and the ways for the improvement by analyzing development examples deeply, in order to find the direction to improve the development policy of the new town of the capital region. By positively participating in the new town development from the late 1980s, Korean government has developed new cities like Bundang, Ilsan, Pyungchon, Sanbon, Jungdong, etc., and small and big residential land development areas around the capital region.

So the price of real estate has been stabilized, and the government could response properly to the demand of houses. But despite of the positive result, it exposed some problems, too. In this study, the policy improvements, which were presented in connection with the new town development policy of the capital region, are as follows. First, The New Town Development Act, as a basic law that can generalize the new town development policy, should be supplemented and revised.

Because too many related laws make the general and systematic development of the new town difficult, it is necessary to supplement and revise the city development law as an example that manages and go on the new town development. Second, in order to raise the rationality of the new town development policy, the policy should be natural, clear and democratic. Because one-way decisions by the government result in many side effects, the government should make the effective and democratic city development possible through the extension of the main groups of development.

And of course, the long-term preparation and analysis should be a premise in order to keep consistency of the development plan, but anyhow, the selection itself of the proper development area also affects directly to whether the development is going to succeed or not, so the government should be very careful in selecting the area. Third, the consideration regarding the third space is required for the new town development after this. Because the third space, the free space of the residents, is one important factor, w