수도권 공장입지규제에 관한 공법적 고찰

수도권 공장입지규제와 공장총량제의 도입·운영 문제를 검토한다.

1970년대 초반부터 수도권 인구과밀화 방지를 위한 여러 정책들이 시행되어 오다가 수도권에서 본격적으로 공장입지규제가 시작된 것은 1977.12.31 공업배치법이 제정되면서부터이다. 그 후 1982년 수도권 과밀화 방지에 관한 기본법인 수도권정비계획법을 제정하였으나 수도권의 공장입지규제는 공업배치법에서 계속 추진되었다. 공업배치법은 제조업의 수도권집중을 억제하기 위해 공장설립을 업종.규모에 따라 개별적으로 규제하였으나 이것이 수도권 집중억제효과는 미흡하면서 불법공장을 양산하는 부작용이 커져서 1994년 수도권정비 계획법을 전면 개정하면서 수도권에 공장집중 억제효과를 제고하면서 개별공장규제의 부작용을 완화하기 위해 공장총량제를 도입하였다. 공장총량제는 수도권내 공장의 개별입지규제를 양적규제로 전환하고자 도입한 제도였으나 공업배치법에서 수도권 개별입지 규제규정을 삭제하지 않음으로써 수도권내 공장입지규제가 양적규제인 공장총량제와 지역별 개별입지규제로 이원화되어 중복.과잉규제의 문제가 잉태되었다. 공장총량제는 수도권 집중억제 방안의 하나로 인구집중유발시설인 공장의 수도권내 입지를 양적으로 규제하고자 하는 것이다. 그러나 현 시점에서 공장이 인구집중유발시설이라고 할 수 있는 합당한 근거가 없고, 공장총량제는 일부지역에서 공장건축을 지연하는 효과만 있을 뿐 근본적으로 수도권내 공장입지를 제한할 수 없는 제도로 정책 자체에 실효성도 떨어진다.

따라서 물리적 시설의 입지규제를 중심으로 하는 수도권정비계획법을 수도권의 지속적 성장이 가능한 “수도권의 합리적 관리에 관한 법률(가칭)” 정도로 대체하고 기존의 공장총량제를 폐지하는 대신 과밀부담금제도를 도입하여 수도권 공장입지 규제를 간접규제방식으로 전환하여야 할 것이다. 또한 공장총량제를 시행하는 자체가 위헌의 소지가 있다고 보기 어려우나 공장총량규제 적용대상을 건축면적 200㎡이상의 공장으로 규제대상을 지나치게 낮게 설정함으로써, 헌법이 정한 직업수행의 자유를 침해할 소지가 있고, 공장총량제를 통해 얻으려는 공익에 비하여 사익의 제한이 너무 커서 둘 사이에 합리적인 비례관계가 성립된다고 보기 어려우므로 헌법이 정한 과잉규제금지의 원칙(비례의 원칙)에도 위배될 소지가 있다. 이상에서와 같이 공장총량제는 폐지하는 것이 좋다. 당장의 폐지가 어렵다면 중.장기적으로 폐지를 추진하고, 단기적으로 다음의 사항을 개선하여야할 것이다. 첫째, 공장총량 적용대상을 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률이 정한 공장설립승인 대상인 “공장건축면적 500㎡이상의 공장”과 동일하게 하여 공장설립승인을 득한 공장에 한하여 공장총량을 적용토록 함으로써 적용상의 혼란을 없애야 한다. 둘째, 공장건축면적 500㎡이상의 공장이라도 공장의 설립으로 국토의계획및 이용에관한법률상 개발행위허가를 수반하는 경우에만 적용토록 개선하여야 한다.

셋째, 공장총량을 산정하고 배정하는 방법도 단순히 시.도별로 구분하지 말고 행정구역에 관계없이 법에서 정한 과밀억제권역.성장관리권역.자연보전권역별로 구분하여 적용하는 등 과학적이고 합리적인 기준을 마련하여 공장총량의 지역간 불균형이 없도록 하여야 한다. 수도권정비계획법에서 공장총량제를 계속 시행한다면 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에서는 별도의 수도권 공장입지규제를 유지할 명분이 없다. 따라서 수도권내 공장 신.증설 규제규정인 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제20조는 삭제하고, 비수도권 지역과 같이 동법률 제13조에 의해 공장설립 승인을 받도록 변경하여 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 체계를 공장설립에 관한 절차법 또는 공장설립을 지원하는 법률로 변경해야 한다. 부득이 수도권내에서 공장입지제한이 필요한 경우에는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제8조 제4호에 따라 산업자원부장관이 정한 공장입지기준고시 제5조 제2호에 의한 “환경오염 등을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한”규정을 활용하여 해당 시장·군수·구청장이 공장입지를 제한할 수 있도록 하는 것이 옳다.

또한 수도권 지역별 공장입지규제를 규정한 산업집적활성화 및 공장설립에 관한법률 제20조는 입법목적에 맞지 않는 너무 과도한 규제로서, 이는 입법자가 법률의 목적을 실현하기 위한 방법의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균성형등 헌법정신과 상당한 긴장관계를 초례하고 있어 위헌의 소지가 있다. 따라서 기업규제의 완화 측면에서 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제20조에 근거한 지역별 공장입지규제를 폐지하는 것이 합리적이다. 당장의 폐지가 어렵다면 최소한 아래내용에 대한 법령개선이 반드시 있어야 한다. 첫째, 현재 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에서 정하는 수도권 공장입지 규제방식이 공장설립이 가능한 경우를 법령에서 일일이 나열하는 포지티브 형식을 띠고 있어 법령의 구조가 복잡하고 내용이 난해해져 일반인들이 이해하기가 쉽지 않으므로 공장설립이 안되는 사항만을 법령에 명시하고 명시되지 않은 공장은 모두 설립이 가능하도록 하는 네거티브 형식으로 규제방식을 수정해야 한다. 둘째, 대기업.중소기업을 구분하여 수도권내 공장입지규제를 하는 것은 합리적 근거가 없으므로 공장입지규제에서 대기업.중소기업의 구별을 없애야 한다.

셋째, 수도권 공장입지규제에 적용되는 도시형업종 공장구분을 환경관련법 에서 정한 종별기준을 그대로 적용함으로써 수도권 공장입지규제가 환경정책에 예속되는 결과를 초래하고 있으므로 도시형업종은 반드시 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에서 독자적인 기준을 정하여 규정하여야 한다. 앞에서 살펴보았듯이 수도권정비계획법에 의한 공장총량제와 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의한 지역별 공장입지규제로 대표되는 수도권 공장 입지규제는 위헌성 등 많은 문제가 있고, 두 제도간 상호 중복규제의 성격이 강해 최소한 두 가지 중 하나는 폐지되어야 한다. 법령의 실효성을 살펴볼 때 공장총량제를 폐지하는 것이 합당하고, 기업규제의 완화효과 측면에서는 지역별 공장입지규제를 폐지하는 것이 합당하다.

For 30 years, the Government has been enforced the policy to control the new establishment of plants or extension of establishment in the Metropolitan Area like Seoul Metropolis, Incheon Metropolitan City, and Gyeonggi-do under the pretext of the planning to equalize development in each province, and to prevent from centralizing population and industry in the Metropolitan Area.

In the center of the control policy on plant location in the Metropolitan area, there are controls on plant location by provinces in the Metropolitan area based on Statute on the Promotion of Industrial Clusters and Plant Establishment and Total Industrial(Factory) Site Volume Control based on Seoul Metropolitan Area Readjustment Planning Act. This study was intended to suggest a substitute to reasonably improve the statutes of the controls on plant location in the Metropolitan Area, as drawing the remedies for the problems of controls on plant location by the province in the Metropolitan Area. The summary of result is as below.

First, as Total Industrial(Factory) Site Volume Control is one of control plans for plant location by provinces in the Metropolitan Area, it was established to quantitatively control plant location in the Metropolitan Area, which had caused the centralization of population. However, there is no reasonable ground to insist that the plants are the factor that arouses the centralization of population. In addition, the effectiveness of the policy is very low, since the policy, actually, just has a cause to delay constructing factories, and can not control plant location in the Metropolitan Area.

Consequently, it is desirable that Total Industrial(Factory) Site Volume Control be abolished, overcrowding taxes system be introduced to change plant location controls into indirect controls, instead. Second, plant location controls by provinces in the Metropolitan Area have a lot of problems such as, duplicated controls with Total Industrial(Factory) Site Volume Control, the excessive stiffness of statutes, unconstitutional contents in regulations. Therefore, the Article 20 from Statute on the Promotion of Industrial Clusters and Plant Establishment should be deleted, and the Article 13 from the same act, which is applied to non-Metropolitan area, should be applied to establish factories.

Also the system of Statute on the Promotion of Industrial Clusters and Plant Establishment should be changed to an adjective law concerning the establishment of factories or an supporting law to establish factories. Inevitably, when plant location controls in the Metropolitan Area is needed, a mayor, a county headman, or the district leader should be able to control plant location using the Notification of Plant Location Standard presented by Minister of Commerce, Industry and Energy based on the Subparagraph 4, the Article 8, Statute on the Promotion of Industrial Clusters and Plant Establishment.

Through the study, it was realized that the policy of plant location controls in the Metropolitan Area, which was represented by plant location controls by provinces bas