연구 요약
연구 요지 (AI)
개발사업의 기부채납과 공공기여 제도 개선방안을 연구했다.
초록
우리나라는 1960년대 이후 고도의 산업화와 도시화 과정을 거치면서 지가는 지속해서 상승하게 되었고, 개발사업에서 발생 된 불로소득은 소수 의 개발 주체들에게 귀속되는 부의 불평등 문제가 심화되었다. 그래서 개발 사업시 발생 되는 기반시설은 개발이익환수의 의미와 원인자·수익자 부담 의 원칙을 근거로 개발사업자에게 직접 설치하여 기부채납 하도록 부담시 켜 왔는데 이런 방식이 기부채납제도의 시작이었다. 기부채납제도의 법적 기준과 운영 규정이 모호하고 근거가 부족하다는 비판과 기반시설을 설치 토록 기부채납 부관을 부담시키는 행정행위가 행정 실무 편의에 따라 임의 적으로 사용되고 있다며, 공권력에 의한 강요된 기부채납이라는 비판의 대 상이 되기도 했다. 그러나 개발이익환수 실태를 분석해보면, 기부채납제도는 개발이익환 수의 효과 측면에서 매우 유용하고 개발사업시 부족한 기반시설 부지확보 및 공공시설 등의 제공 측면에서 공익적 실익이 크다. 그러므로 공공의 어 려운 재정 여건 상황에서 사회에 기여하는 유효한 수단으로 국가에 반드시 필요한 주요 제도인 것은 분명한 것 같다. 어느 나라와 비교해도 부족하지 않을 정도로 다양히 내재화된 개발이익환수제도가 국내에 운용되고 있기 때문에, 새로운 제도의 신설 보다는 현재의 제도를 제대로 정교하게 정비하 는 일에 초점을 맞추는 것이 가장 효과적일 것으로 판단된다.
서울특별시 등 지방자치단체에서는 대규모 개발사업에서 지구단위계획 을 통한 사전협상방식인 공공기여 형태의 기부채납을 통해 기반시설 및 공 공시설 등을 민간개발사업자가 제공하도록 시행해 왔고, 법적 근거가 부족 하다는 비판에 따라 2021년 1월에 「국토계획법」제52조의2를 개정하여 공공기여에 대한 법적 근거도 개선하였다. 기부채납 공공시설 등에 대한 법률은 다소 진전되었지만, 실제 건설 현 장의 기부채납(공공기여)시설의 건설과정(계획·설계, 시공, 감리)의 부실 화 위험성은 매우 심각한 수준이다. 이는 민간개발사업자 입장에서 개발이 익의 채산성에 역행하는 공사이기 때문에 최저가 또는 인허가과정에 유리 한 건설관계자(설계·시공·감리자)를 직접 선정하여 추진하기 때문이며, 개 발사업에 이익을 창출하는 본체공사를 위해 마지못해 하는 공사로 인식하 기 때문이다. 이런 사유로 인허가과정에 문제없는 수준으로만 기부채납시 설 공사가 추진되기 때문에 탁월한 설계, 튼튼한 품질시공, 철두철미한 감 리를 기대할 수 없는 건설관리의 사각지대에 위치함으로써 현재의 기부채 납시설 건설과정(계획·설계, 공사, 감리)의 운영방식은 매우 취약한 제도라 고 할 수 있다. 취약한 부분이 존재하는 이유는 제도를 만드는 곳이 도시계 획 및 법학계이기 때문에, 실제 건설 현장 공학 기술자들의 문제점에 관해 소홀히 다루어졌기 때문이라 추측된다.
현장 건설 실무자로서 판단할 때 기부채납시설 건설과정의 부실화 문제 가 가장 시급히 개선해야 할 심각한 문제라고 인식하며, 기부채납제도의 개 선방안에 대한 전반적 연구결과 다음과 같은 문제점과 개선대책을 제시하 였다. 첫째, 기부채납시설 건설과정(계획·설계, 시공, 감리)의 부실화 위험성 이 매우 심각한 수준이다. 이를 내실화하기 위해서는 공공 공사에 준해서 행정청을 대리할 수 있는 전문 건설관리조직인 PM/CM(건설사업관리자) 을 배치할 수 있는 법적 개선이 필요하다. 시공단계에는 공사의 감리(또는 시공단계 건설사업관리자)는 독립된 역량으로 철저한 공사 감독을 수행할 수 있도록 허가권자가 지정하는 제도로 개편하고, 대가도 허가권자가 지급 할 수 있도록 개선해야 한다. 둘째, 다양한 이해관계자의 갈등과 이슈는 개발사업 및 기부채납시설 공사의 원활한 건설추진을 저해하고 있다. 그래서 이해관계자의 불만과 이 슈를 조정하고 중재 역할을 담당할 조직이 필요하며, 이런 역할을 전문 건 설관리조직인 PM/CM(건설사업관리자)이 수행할 수 있도록 명확히 역할 을 부여하고 조정자 업무를 수행할 수 있도록 제도적인 조치가 필요하다. 셋째, 기부채납 운영에 대한 근거 법률 보완과 상기 개선대책을 반영한 법적 개선안을 제시하였다.
법적 개정을 통해 기부채납시설 건설과정의 내실화 및 공공성 강화를 실현하여 반백년 이상 국민의 중추적인 사회기반시설로 활용될 공공시설의 우수성, 편의성, 안전성 등이 확보될 수 있는 체계를 마련하여, 시민 삶의 질적 가치향상에 기여할 뿐만 아니라 민간개발사업의 활성화에 기여함으로 써 국가와 지방자치단체 발전의 기틀을 구축하는데 의의가 있다.
목차
제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 6 제3절 선행연구 검토 및 차별성 8 제2장 기부채납 및 공공기여 제도의 운영 11 제1절 기부채납의 의의 11 1. 기부채납의 개념 11 가. 기부채납 의의 11 나. 공공기여 의의 14 다. 기부채납과 공공기여 비교 20 라. 기부채납과 인센티브 26 마. 유사 개념 28 2. 기부채납의 연혁 35 가. 제도의 연혁 35 나. 기부채납 발생 사업 37 3. 기부채납의 법적 근거 38 가. 근거 법률 38 나. 하위 법령 48 4. 기부채납의 법적 성질 53 가. 행정행위의 부관으로 부과되는 기부채납 54 나. 행정청의 반대급부가 있는 기부채납 56 다. 소결 58 제2절 기부채납 유형과 운영현황 60 1. 기부채납의 유형 60 가. 행정행위의 부관으로 부과되는 기부채납 61 나. 행정청의 반대급부가 있는 기부채납 63 2. 기부채납의 운영현황 64 가. 기부채납의 제한 64 나. 제공 방법 64 다. 대상 시설 65 라. 기부채납의 절차 71 마. 적용 사례 73 제3장 개발이익환수제도로서 기부채납 77 제1절 개발이익환수제도 77 1. 개발, 개발사업과 개발이익의 개념 77 가. 개발과 개발사업의 개념 77 나. 개발이익의 개념 80 다. 용어의 한계 83 2. 계획이득의 개념 84 가. 계획이득의 개념 84 나. 사업 단계별 계획이득과 개발이익 85 3. 개발이익환수제도 종류 88 가. 개발이익환수제도의 종류 88 나. 부담금들의 특징과 차이점 89 4. 개발사업에서의 공공성 확보 방법 92 가. 개발이익 사유화 방지제도 9
발행 정보
2025. 광운대학교 일반대학원 국내박사 학위논문