建築物 높이 規制에 관한 硏究 : 道路斜線制限을 中心으로

도로사선제한을 중심으로 건축물 높이 규제의 문제와 개선 방향을 연구한다.

최근 들어 세계도시는 건축물 높이 관리를 통해 도시의 경쟁력을 높이는데 주력하고 있다. 특히 도시의 정체성(Identity)과 이미지(Image)를 제고하기 위한 다양한 방법의 높이 규제 방안을 도입하여 도시에 활력소를 불어 넣고 있다. 우리나라도 최근에 도시 건축물의 높이 관리를 위한 방법으로 가로구역을 단위로 한 높이 기준을 마련하도록 법제화 하였으나 서울시의 일부 구역만 높이 기준이 마련되어 있을 뿐 대부분의 높이 규제가 도로사선규제에 의한 높이 제한이 적용되고 있다. 본 논문은 우리나라 대부분의 지역에서 적용되는 도로사선규제에 대한 문제를 진단하고 보다 발전적인 높이 개선 방향을 제시 하고자 한다. 현행의 도로사선 제한은 건축물의 각 부분의 높이(H)는 그 부분으로부터 전면도로의 반대쪽 경계선까지의 수평거리(D)의 1.5배를 초과할 수 없도록 규정하고 있으며, 대지가 다수의 접도 조건일 때는 건축물 높이를 위한 산정 방법을 지자체 조례에서 정하도록 하고 있다. 도로사선제한은 도로 개방감과 도로 공간의 일조 확보 등을 목적으로 하고 있으나 H?1.5D라는 건물 높이 관계식에 따르면 도로사선규제에 의한 목적 달성은 현실적으로 어려운 실정이다.

그리고 도로 또는 공원?광장과 같은 공공용지의 반대쪽에서 건축물 높이를 산정함으로써 공익(公益)으로 활용되어야하는 공공시설물이 공공성을 침해 당 함으로써 법적용의 적합성에도 문제가 야기 될 수 있다. 도로사선규제에서는 도로 폭이 넓으면 건물 높이가 높고 도로 폭이 좁으면 건물 높이가 낮게 되는 획일적 규정으로서 건물 형태를 제약할 뿐만 아니라 토지이용 특성이나 공간구조의 위계가 고려되지 못하는 문제로 인하여 스카이라인이 주변 지역과 조화되지 못하는 문제가 있다. 그리고 대지에 다수의 접도조건이 되면 지자체에 따라 차이를 갖게 되고 건물높이 산정의 복잡성으로 건물높이의 예측이 어렵고, 건축행정의 투명성이 결여되는 등의 문제가 발생하게 되어 부정적 측면이 강하게 나타나고 있다. 이와 같은 도로사선규제가 갖는 문제를 좀 더 구체적으로 분석하기 위해서 본 논문은 가상연구(case study)를 통해 도로사선제한시 높이를 결정하는 인자 인 도로너비, 사선계수, 측정지점, 접도수 등을 분석하였으며 그 결과 다음과 같은 내용을 도출할 수 있었다. 첫째 : 높이결정 인자가 동일한 경우 대지 형태에 따라 세로장방형 〉정방형 〉가로장방형 순으로 건물의 층수와 용적이 분석되어 대지 형태에 의해 건축물 밀도(높이와 용적)가 달라지는 것으로 분석되는데 이는 도로에서 대지 깊이가 길수록 건물 밀도가 상대적으로 높음을 의미한다.

둘째 : 건축물의 높이는 측정지점에 따라 도로경계선에서 멀어질수록 건물의 용적률과 건물높이가 증가하며 도로경계선(건축선)을 적용할 경우는 반대쪽 경계선 보다 2배 이상 용적률이 증가되어 측정지점에 의해 건축물의 높이와 용적률에 변화를 가져오게 된다. 셋째 : 도로폭에 의한 높이 규제에서 건축물의 전면부 높이는 사선각에 의해 결정되는데 사선각이 클 수 록 건물높이는 도로와 수직면을 형성하게 되고 작을수록 도로 수평면과 가까워진다. 이는 사선계수가 클수록 건물은 높아지고 작아지면 반대의 현상을 보이게 되어 사선계수 변화에 따라 건물의 형태와 규모에 영향을 미치는 것으로 분석된다. 넷째 : 모든 분석조건이 같을 때 대지에 접하는 도로의 수에 따라 건축물의 높이와 용적률은 차이를 보이는데 가로 장방형 1,500㎡의 건폐율 60%인 50m와 30m가 접하면 32층의 1,666%가 50m-30m-20m-10m 일 때는 27층의 1,452%가 되어 접도수가 많을수록 건물규모는 감소하는 것으로 분석된다. 다섯째 : 대지에 2 이상의 도로가 접할 때 높이 산정 방법은 서울시 등(Ⅳ)과 수원시 등(Ⅵ)을 비교 분석한 결과 전면도로에서의 대지깊이(35m이내)에 따라 건축물의 규모에 미미한 차이가 있을 뿐 적용방법 Ⅵ이Ⅳ에 비해 너무 복잡한 산정방법으로 적용되고 있다.

여섯째 : 대지규모와 건폐율 및 접도수와의 상호관계를 보면, 대지에 1면이 접도 할 때는 대지규모와 건폐율이 크면 층수와 용적률이 높게 나타나지만, 대지에 2면 이상의 도로가 접도하게 될 때 같은 분석조건에서는 대지규모 1,500㎡의 건폐율 80%가 3,000㎡의 60%보다 용적율이 높게 나타나고 있어 대지규모 보다는 건폐율 범위가 건물 밀도와 밀접한 관계를 갖게 되는 것으로 분석되었다. 일곱 번째 : 건축물의 용도에 의한 높이 규제의 영향으로써 건축물의 시설용도는 단위면적에 수용되는 발생인구 규모가 다르게 분석된다. 이러한 결과는 건축물의 용도가 건축 밀도와 관련을 갖게 되어 건축물 높이에 영향을 미치게 된다. 건축물은 사용되는 용도에 따라 발생되는 활동인구가 달라서 도시가로에 직접영향을 주어 도시기반시설과 교통문제에 직결된다. 따라서 같은 건물 규모와 높이 에서도 건물의 용도에 따라 도시공간구조 와 토지이용에 미치는 영향은 다르게 나타나게 됨으로 건축물 높이를 규제할 때는 건축물의 시설용도에 대한 고려가 필요하다. 여덟 번째 : 도로사선규제에 의하여 건축물 높이를 제한할 때 건축물의 최고 높이가 정해지는데 이때 해당 용적률 범위 내에서 건축물의 최고높이가 결정된다.

이 경우 적용되는 용적률 개념은 대지면적에 대한 지상 층의 바닥면적 합계의 비율로써 지상 층 면적만을 적용한 2차원적 용적개념으로 실제로는 건물 전체면적에 대한 3차원적인 체적 개념이 적용되지 않고 있다. 조사 분석에 의하면 일반상업지역에서 지하층이 거실로 사용되는 면적을 용적률로 환산하면 133%가 된다. 이러한 지하층의 용적률은 현행 법규상 건축물높이 규제를 위한 용적률 산정에서 제외됨으로 지하층으로 사용되는 거실면적이 증가되는 등 부정적 측면이 강하게 나타난다. 이렇게 볼 때 현재 건축물 높이규제에 적용되는 용적률의 개념은 건축물의 실제 사용 면적이 감안된 체적 개념에 의한 높이 규제가 고려 될 필요가 있다. 본 논문은 도로사선규제에 나타나는 높이규제의 문제와 분석을 통하여 보다 효율적이고 합리적인 건축물 높이규제를 위한 대안을 모색해 보았는데, 지금까지 적용되고 있는 도로사선규제에 의한 높이제한을 급속히 변화시키기에는 현재까지의 적용 관행을 감안할 때 매우 어려운 점은 있으나 본 연구에서 분석된 자료를 바탕으로 개선할 수 있는 대안을 제시하면 다음과 같다. 1. 지역 및 도로 폭에 따른 사선계수의 적용 방안을 고려 할 수 있다. 본 연구의 분석에 의하여 주거지역은 도로 폭 4m에서 8m까지를 대상으로 하였고 상업지역은 10m에서 50m에 대하여 건물 높이 와 용적을 분석 하였다.

그 결과 주거지역은 현행 사선계수 1.5 에서는 법정 용적률 200% 또는 250%를 모두 크게 상회 하였으며, 사선계수 1.2에서 해당 용적률 범위를 보이고 있어서 주거지역의 일조 영향 등을 감안 할 때 사선계수를 낮추는 방안도 고려 될 수 있다. 그리고 상업지역은 도로 폭 10m에서 현재 적용되는 사선계수 1.5에서 법정 용적률 800% 또는 1,000% 에 많이 미달되고 있으며 사선계수 2.0 이 되어야 만 법정 용적률에 도달 하게 된다. 그러나 도로 폭 20m에서는 현재 적용되는 사선계수 1.5에서 적정한 용적률이 분석되고, 도로 폭 30m에서는 사선계수 1.2가 적정 용적률을 보이고 40m 와50m 도로 폭 에서는 사선계수 1.0에서 현행 용적률 범위를 충분히 확보 할 수 있어 상업지역의 경우에는 도로 폭에 따라 탄력적으로 사선계수를 조정하여 적용 할 수 도 있다. 2. 도로사선규제에 의하여 건축물 높이를 제한하는 경우 도로 폭이 좁고 대지 규모가 크면 해당 기준 용적률 범위에 미달되는 경우가 발생되고, 반대로 넓은 도로 폭에 접하는 대지의 건축물은 기준 용적률에 여유가 생긴다. 이렇게 보면 도로폭원에 따라 건축물에서 수용할 수 있는 용적률이 도로폭원에 따라 차이를 갖게 됨으로 형평성에도 모순이 발생된다.

따라서 일정한 거리 즉 도로 경계선 반대쪽에서 건물까지 띄우는 거리를 정하여 도로사선 규제를 받도록 함으로써 현행의 도로사선 규제 H?1.5D를 유지하면서 일정거리를 초과하는 대지 부분의 건축물높이는 용적에 의해 높이를 제한하도록 하는 방법이 있다. 이 때 일정거리는 용적률범위와 대지규모 (특히 대지 깊이와 관련이 대단히 높음), 도로 너비 등에 따라 대단히 복잡한 경우의 수가 발생될 수 있으나 본 논문 분석에 따르면 도로폭원 30m가 도로 사선규제에 따른 용적률 확보가 충분하고 건물 형태의 유연성도 있어 도로반대쪽경계선에서 30m 이내는 도로사선 규제를 현행과 같이 적용하고 30m 를 초과하는 대지내의 건축물은 용적률 범위에서 높이를 규제하도록 하는 방향이 고려 될 수 있다. 3. 대지에 다수의 도로가 접하는 경우에는 도로사선규제에 의한 높이 산정이 서울시등과 수원시등에 적용되는 방법으로 구분된다. 이 두 가지 높이 산정 방법을 분석한 결과를 보면, 건축물의 높이와 용적률에는 차이가 거의 나타나지 않는다. 다만, 수원시등에 의한 높이산정방법의 경우에는 매우 복잡하고 까다롭게 높이산정 방법이 적용됨으로써 건물높이의 예측이 어렵고 투명한 건물높이를 구할 수 없다. 따라서 서울시등에서 적용하고 있는 대지에 접 하는 도로는 가장 넓은 도로를 전면도로로 적용하여 높이를 산정할 수 있도록 개선 한다. 4.

건축물 높이제한에 활용되는 도로와 공공용지에 대한 측정지점의 적합성은 지금과 같은 도로사선 규제에서는 도로 또는 건축이 금지된 공공용지의 반대쪽 경계선에서 사선기울기가 시작됨으로써 도로 보다는 공공시설에서 측정지점에 따른 공공성의 적합성에 문제가 된다. 도로 측정지점에 따른 공공성을 감안 할 때는 도로경계선(건축선)에서 사선규제를 하는 것이 합리적이나 이 경우 도로나 대지조건에 따라 차이는 있으나 대략 건축물 높이는 현행 도로 반대쪽에서의 측정 보다 약 1.5배, 건물용적은 2-3배 정도 건축 밀도가 낮아져서 현재 측정지점의 적용이 불가피한 측면이 있다. 반면, 공공용지의 반대측에서 사선기울기가 시작되는 것은 법적용의 모순점을 갖게 되는데 건축물이 대지에 건축되기 위해서는 대지는 반드시 도로와 접해야 하는 조건이 성립되어야 한다. 그러나 공원, 광장, 하천 등과 같은 공공용지는 반드시 대지와 접하지 않아도 됨으로 도로와 공공용지에서의 측정지점에 대한 적용의 차별화는 필요하다. 이를 위해 공공용지가 접 하는 경우 건축물의 높이규제를 위한 측정지점은 공공용지의 반대쪽 경계선이 아닌 당해 대지와 접하는 공공용지 경계선으로 하여 도로 폭에 의한 측정지점과 다르게 적용하여 공공용지를 보호 할 수 있도록 하여야 한다. 5. 도로사선 규제방법에 의하여 건축물 높이를 제한하게 되면, 초고층건축물과 같이 특수한 건축물의 건축은 불가능하다.

따라서 초고층 건축물의 건축을 위해서는 도로사선 규제를 대체할 수 있는 별도의 높이규제가 필요한데 현행 H≤1.5D를 적용하여 초고층 건축물이 입지하기 위해서는 공원 또는 광장과 같은 공공용지가 접하여야 하는데 대부분의 공원과 같은 공공용지는 도심이나 부도심이 아닌 도심지 밖에 위치하여 결국 도심지 위계나 토지이용에 관계없이 초고층 건축물이 입지하게 되는 것이다. 따라서 도시공간구조 위계상 중심지인 도심이나 부도심과 같이 도시기반시설이 잘 정비된 지역에서는 50층 이상의 초고층 건축물의 건축이 어렵고(도로폭 50m=21층, 100m=43층) 오히려 도시의 중심지 위계가 낮고 도시기반시설이 취약한 지역에만 초고층 건축물의 건축이 가능 할 수밖에 없다. 이와 같은 문제는 도시의 공간위계를 저해할 뿐 만 아니라 도시기반시설이 갖추어지지 못한 지역에 입지함으로써 도시문제를 야기하게 된다. 이러한 측면을 고려할 때 초고층 건축물 등이 도심이나 부도심에 입지 할 수 있도록 건폐율 및 용적률 범위, 법 적용기준의 완화, 건축물의 공공성 기여도 등을 고려한 구체적인 높이 기준을 마련한 별도의 높이 규제가 필요하다. 지금까지 제시된 건축물 높이 규제를 위한 대안은 본 연구에서 분석한 한정된 자료를 토대로 한 것이기 때문에 현행 규정에 적용하기 위해서는 보다 많은 객관화 된 분석 자료를 바탕으로 좀 더 구체적인 개선방안이 제시되었어야 했다.

본 논문은 현행 도로사선규제가 갖는 문제를 진단해 보고 그에 따른 미약한 처방을 개진한 정도에 지나지 않는다. 그러나 현행 가로구역별 건축물 최고 높이를 정