부동산세제 쟁점 분석 및 정책제언

주요 부동산세제 공약의 쟁점을 분석하고 정책방향을 제시한다.

본 연구는 20대 대선에서 제시된 주요 부동산세제 공약을 정리하고, 공약별 쟁점과 시사점 및 새 정부 부동산세제 정책에 대하여 제언하고자 함 - 최근 몇 년간 주택가격이 급격하게 상승하면서 제20대 대선의 핵심은 “부동산” 정책에 있으며, 부동산세제의 단기·중장기 정책방향에 대하여 심도 있게 고민해볼 좋은 기회일 수 있음 - 이에 본 연구는 20대 대선의 주요 부동산세제 공약을 정리하고, 핵심 쟁점을 경제적·입법적 관점에서 분석함으로써 조세이론 및 정책적 측면에서 부동산세제의 바람직한 정책방향을 제시하고자 함 · II장은 부동산시장 동향과 정부별 부동산세제 정책을 정리하였으며, III장에서의 20대 대선 부동산세제 공약을 바탕으로 IV장에서 주요 부동산세제 공약 관련 쟁점을 도출·분석하고, V장과 VI장은 각각 공시가격과 주택세제 정책방향을 제시하며, VII장에서는 바람직한 부동산세제 정책에 대한 제언으로 마무리함 □ 부동산시장과 정책동향 ○ 2017년 이후 주택거래량 및 주택가격은 상승세였으나 2021년 이후 정체 - 2017년 이후 주택거래량 추이를 살펴보면 대책 발표 후 거래량이 감소하다가 다시 증가하는 패턴이 반복적으로 발생하였으나, 2021년 이후 주택거래량은 감소세 - 2017년 이후 주택가격 상승 지속, 2021년 하반기 이후 하락 추세 ○ 정부는 주택시장 안정화를 위하여 2017.6월 부동산정책을 시작으로 주택시장 안정화를 위하여 수요·공급 측면에서 30여 차례의 부동산정책 발표 - 부동산세제 정책의 주요 특징을 요약하면 다음과 같음 · 다주택자 및 단기 차익거래에 대하여 양도소득세 중과세 강화 · 공시가격 현실화 정책을 통한 보유세 증세 정책 실행 · 취득세 강화정책을 사용함으로써 다주택자에 대한 신규수요까지 원천적으로 차단 · 2016.11월 조정대상지역을 도입·지정하여 핀셋 과세를 함으로써 시장 관리 ○ 노무현 정부 이후 진보·보수 정권에 따라 부동산세제의 정책기조 변동 - 노무현 정부(2003~2008년)는 과열된 주택시장을 배경으로 부동산세제 개혁 단행 · 투기지역 지정제도 도입, 주택 실거래가 신고제 도입, 종합토지세 폐지·종합부동산세 신설, 단기거래·다주택자·비사업용 토지에 대한 양도소득세 강화, 거래세 완화 - 이명박 정부(2008~2013년)는 글로벌 금융위기를 배경으로 각종 부동산 규제 완화 및 부동산세 완화 정책 실시 · 재산세·종합부동산세 완화, 양도소득세 중과 완화, 주택 유상거래에 대한 취득세 감면 - 박근혜 정부(2013~2017년)는 민간소비 활성화를 위하여 부동산경기 부양책 실시 · 민간임대주택 활성화를 위한 세제 지원정책 실시, 취득세율 영구 인하, 생애최초 주택취득세 감면 도입, 양도소득세 다주택자·단기거래 중과 완화 - 문재인 정부(2017~2022년)는 주택시장 안정화를 위하여 다주택자·법인에 대한 중과세 강화, 과세표준 인상을 통한 보유세 증세 정책 실시 · 다주택자·법인의 부동산세 세부담 강화, 1주택자에 대한 세부담 완화, 민간임대사업자 세제 혜택 축소, 단기거래·다주택자·비사업용 토지에 대하여 양도소득세 중과 강화, 조정대상지역 지정을 통한 지역별 핀셋 정책 실시, 공시가격 현실화를 통한 보유세 과세표준 인상 □ 20대 대선 부동산세제 공약 분석 ○ 더불어민주당과 국민의힘은 주택가격 상승으로 크게 증가한 부동산세 부담을 완화하는 공약을 공통적으로 발표(표 1) - 더불어민주당은 보유세는 적정 수준으로 높이되, 거래세는 낮추는 기본방향을 제시 · 주요 공약으로 ‘공시가격 관련 제도 전면 재검토’, ‘불합리한 종합부동산세 개선’, ‘실수요자의 취득세 부담 인하’ 등을 발표 - 국민의힘은 ‘부동산세제 정상화’라는 목표 제시 · ‘2022년 주택공시가격을 2020년 수준으로 환원’, ‘종합부동산세와 재산세의 통합’, ‘양도소득세 개편’, ‘취득세 부담 인하’ 등을 발표 □ 주요 부동산세제 공약 관련 쟁점 분석 ○ 취득세 완화 (1) 세율체계 개편 대안 분석 ※ 대안1: 3%의 최고세율 적용 구간을 12억원 초과 주택으로 상향 조정 · ① 기본적으로 현행 제도의 문제점을 그대로 유지 · ② 평균세율이 상승하는 누진세율 구간은 중간 과세구간인 6~12억원 구간에 국한됨 · ③ 6~12억원 구간에서 평균세율은 매 300만원마다

0.01%p 상승하여 1%에서 3%에 이르는 200개 세구간으로 구분되어 세율체계가 매우 복잡함 · ④ 6~12억원 구간에서 평균세율이 0.01%P씩 증가하여 거래집중 현상이 상당히 완화되지만 그럼에도 세율의 비연속적 증가로 거래집중 현상이 완전히 해소되는 것은 아님 ※ 대안2: 단일세율로 전환 · ① 고가주택 취득자에 대한 세부담 완화 측면에서 형평성 문제 제기 가능하나, 주택임대사업자들은 다주택자이지만 저가주택을 구입하므로 세율 자체가 형평성을 훼손하는 것은 아님 · ② 세율 변화에 따른 주택거래량의 변화를 초래할 수 있으나, 미래 취득에 대해 과세하는 것이므로 취득가격에 따른 거래량 왜곡 효과는 오히려 감소할 것임 · ③ 세제의 단순화로 납세자의 이해 및 순응도 증진 가능 ※ 대안3: 초과누진세율로 전환 · ① 6억원 초과 주택의 세부담이 전체적으로 감소하나, 단일세율과 마찬가지로 세율 자체가 형평성을 훼손하는 것은 아님 · ② 누진세율체계를 원한다면 현행 단순누진체계보다

단순하게 표현할 수 있으며, 납세자에게 더욱 익숙한 세율구조이므로 가장 논리적인 방식임 (2) 취득세 세수변화 · 2021년 주택 유상거래 취득세 과세자료를 기준으로 세율 개편에 따른 취득세 본세의 세수변화를 추정 · 초과누진세율로 개편 시 세수가 가장 크게 감소하며, 단일세율로 개편 시 세율 수준을 어떻게 설정하냐에 따라 세수 증감 변화 · 취득세 개편이 지방재정에 미치는 부정적인 영향을 고려하여 세수를 포함한 재정감소분에 대한 보전방안이 전제되어야 함 (3) 생애 최초 주택에 대한 취득세 감면 · 자산가격 상승에 따라 무주택자 및 청년층의 주택 마련에 대한 부담이 크게 증가한 현재의 상황을 바탕으로 생애최초 주택구입자에 대하여 세제지원을 확대하는 정책은 타당하다고 판단됨 · 단, 해당 세제지원은 주택취득을 지원하는 제도로 무주택자와의 형평성을 왜곡시킬 수 있으므로 횟수를 생애 한 번으로 국한하는 것이 바람직함 ○ 재산세·종합부동산세 통합 - 재산세·종합부동산세 통합시 지방세 또는 국세로 통합하는 두 가지 대안을 고려 가능 (1) 정부간 조세할당의 원리 · 공공서비스 편익에 대한 가격기능 목적의 부동산보유세는 지방세로 할당하는 것이 적절 · 자산 불평등 해소 목적의 부동산보유세는 국세로 할당하는 것이 적절하지만, 부동산 총보유액에 대한 누진세율체계로 과세하여 개인 간 형평성을 달성할 수 없으며 오히려 형평성의 상당한 왜곡을 초래할 수 있음 · 부동산 유형별 인별 전국 합산 금액에 대해 누진세율로 과세하는 경우 각 개인별 및 법인별 전국 부동산 보유 현황을 파악해야 하므로 징세행정 측면에서 중앙정부의 역할이 중요해지며, 부동산보유세의 공공서비스 가격기능은 작동하지 않음 · 전반적으로 부의 수직적 형평성을 개선할 수 있으나, 자산의 순보유액이 아니라 부동산을 유형별로 구분하고 해당 유형의 부동산 유형별로 총보유액에 대해 과세하므로 수평적 형평성을 크게 왜곡시킬 것임 · 따라서 가격기능을 통한 지방재정의 책임성을 제고하는데 도움이 되지 않으면서 형평성을 개선하는 것도 아님 (2) 재산세·종합부동산세를 지방세로 통합시 입법적 쟁점사항 · ① 국세에서 지방세로의 변경만으로 위헌성이 인정되는 것은 아님 · ② 국세인 종합부동산세를 지방세로만 변경하여 과세권자가 중앙정부가 아닌 지방정부로 변경만 하는 것이라면 개편의 큰 틀을 바꾸는 데에는 상대적으로 어려움이 적다고 할 수 있음 · ③ 지역간 재정력격차 조정을 반드시 부동산교부세로 해야 하는 것은 아니므로, 다른 대안이 있다면 종합부동산세(국세)와 부동산교부세를 유지해야 하는 것은 아님 · ④ 재산세와 종합부동산세를 궁극적으로 하나의 세목으로 통합하기 위해서는 최대한 유사한 세목으로 운영하여 부동산 관련 과세대상을 통일하여야 함 · ⑤ 주택의 통합평가에서 토지, 건물을 별도로 평가함에 따라서 주택에 대한 세부담 중립 측면에서 문제제기가 있을 수 있음 · ⑥ 과세권자가 지방세인 경우에는 과세관할이 주요한 문제가 될 수 있으며, 납세의무자의 처지에서는 인별 기준으로 가는 것이 편의성이 높다고 할 수 있음 · ⑦ 부동산보유세에 대한 부가세를 어떻게 매길지에 대한 검토 필요 (3) 종합부동산세·재산세의 법적 성격과 관련 쟁점 · 재산세, 종합부동산세는 부동산 보유단계의 세금이나 부동산보유세의 문제점과 개선방안을 논할 때 해당 세금의 법적 성격을 어떻게 보는지에 따라 접근방식이 달라질 수 있음 · (부유세적 성격) 먼저 부동산이라는 재산을 보유하는 것 자체에 세금을 매기는 부유세의 성격이 있다고 할 수 있으나, 우리나라 종합부동산세는 매년 6월 1일 부동산의 소유자에게 해당 부동산의 공시가격을 기준으로 과세하고 부채를 공제하지 않는다는 점에서 순 부유세의 성격은 아님 · (양도소득세 선납의 성격) 재산세나 종합부동산세를 미실현 이득에 대한 과세로 보고 실현되었을 때 매기는 양도소득세를 실현 전 과세된다고 하는 입장이라 할 수 있으며, 이러한 입장에 따른다면 재산세, 종합부동산세 및 양도소득세의 이중과세가 되지 않도록 할 필요가 있으나, 현재는 이들 세목 간 이중과세를 조정하고 있지는 않음 · 현행 재산세 및 종합부동산세를 순 부유세의 성격으로 보자는 입장에서는 부채를 고려하자는 주장을 할 수 있고, 양도소득세 선납의 성격으로 보자는 입장에서는 재산세 및 종합부동산세 납부한 것을 양도소득세 계산 시 공제를 해주자는 주장이 가능할 수 있음 · 그렇지만 이 모두 재산세 및 종합부동산세의 현재 부동산 보유 자체에 대해 담세력이 있다고 보는 입장과 일치하는 것은 아니라 할 수 있음 ○ 국토보유세 도입 (1) 재산세 과세체계 개편 여부 · 국토보유세의 도입으로 인해 전국의 모든 토지를 대상으로 재산세와 국토보유세를 두 번 부과함으로써 이중과세라는 비판이 제기될 수 있음 · 납세자의 수용성을 높이려면 국토보유세 도입 시 국토보유세와 재산세의 조세 성격을 명확히 하는 방향으로 재산세 개편이 필요할 수 있음 (2) 토지 용도별 차등과세 폐지 여부 · 국토보유세에서는 주택의 부속토지, 종합합산토지, 별도합산토지, 분리과세토지 등으로 용도를 구분하지 않고, 모든 토지를 인별 합산하여 과세하는 방향으로 설계되나, 현행 부동산보유세인 재산세와 종합부동산세에서는 토지를 용도별로 구분하여 세율을 달리 적용하는 등 차등 과세함 · 국토보유세에서 ‘토지 용도별 차등과세’ 폐지는 토지 용도별 과세 불형평을 제거하고, 토지의 효율적 이용을 장려하는 효과가 있음 · 하지만 국토보유세의 과세체계는 재산세와 종합부동산세에서 적용하고 있는 토지에 대해 용도별 차등과세를 폐지하고, 납세의무자가 소유한 전국에 있는 모든 토지를 합산하여 과세하면 토지를 과다보유하고 있는 개인과 법인의 과세표준과 세부담이 많이 증가함 · 국토보유세 도입 시 토지 소유가 많은 제조업의 세부담이 큰 폭으로 늘어남으로써 영업 성과가 악화됨으로써 경쟁력이 낮아지고, 이는 고용, 투자 등에 악영향을 미칠 수 있음 · 토지 용도별 차등과세는 경제활동에 이용되는 토지에 대해 정책적으로 낮은 세율로 과세함으로써 자원 배분을 유도하는 기능이 있는데, 토지의 용도별 차등과세를 폐지함으로써 이러한 정책 유도 기능이 상실됨 (3) 주택 부속토지의 과세대상 포함 여부 · 주택의 부속토지에 대해서만 과세하기 위해서는 과세표준 산정방식의 변경이 필요함 · 국토보유세에서는 주택 중 부속토지에 대해서만 과세하고 있으므로 과세표준을 정확히 산정하려면 주택의 전체 가격에서 건축물 가격을 제외한 부속토지 가격만을 산정하여야 할 필요가 있음 (4) 주택분 종합부동산세 폐지 여부 · 국토보유세에서는 토지소유자에게만 부과하며, 국토보유세의 도입으로 현행 종합부동산세 주택분은 폐지됨 · 국토보유세의 도입으로 현행 종합부동산세 주택분이 폐지되면 주택가격 안정에 대한 조세정책을 펼치기 어려울 수 있음 (5) 세부담 전가 여부 · 이상적인 토지가치세를 부과하기 위해서는 토지의 임대가치를 정확히 평가하여 매년 미개량토지 임대가치와의 차액인 경제적 지대에 대해 과세하여야