土地去來許可制의 政策效果에 관한 硏究 : 경기도지역을 중심으로

경기도를 중심으로 토지거래허가제의 정책 효과를 분석했다.

토지에 대한 공공성이 강조된 토지공개념에 바탕을 둔 토지거래허가제는 토지소유권의 처분권능을 제한하는 대표적인 정책의 하나이며, 시장경제원리에 따라 자유롭게 이루어지는 것이 원칙인 토지거래를 정부가 직접 개입하여 국민경제에 적지 않은 영향을 주는 토지거래규제정책이라고 할 수 있다. 이러한 토지거래허가제의 긍정적인 정책적 목적에도 불구하고, 국민경제에 부정적 파급효과가 큰 부동산 투기의 사회적 문제를 막기에는 역부족이라는 인식이 많았다고 할 수 있다. 토지거래에 대한 정부의 정책개입(policy intervention)은 토지시장에 대한 정확한 분석과 시의 적절한 대응책을 펼칠 수 있는 정책수단의 수반이 필수적이다. 이를 위해 기존의 토지정책에 대한 과학적인 분석을 통하여 제도의 장·단점과 그 효과를 정확히 알고 있어야 한다. 그러나 정부의 토지정책들을 분석·평가한 선행연구들을 보면, 규범적 연구나 사례 지향적 연구에 편향되어 정책효과의 인과관계를 과학적이고 체계적으로 규명하는데 많은 한계가 있었다고 할 수 있다. 이에 토지거래규제에 대한 기존연구의 한계를 극복하기 위한 대안으로 준실험적방법(Quasi-experimental Method)과 토지에 대한 정부의 직접적인 규제방식인 토지거래허가제가 지난 시간 어떤 정책적 효과를 가져왔는지에 대해 실증적으로 분석한 자기회귀분석방법을 사용하였다.

본 연구의 목적은 지가의 안정과 투기적 수요의 억제를 위해 도입된 토지거래허가제의 정책효과를 분석하는데 있다. 이를 위해 첫째, 준실험적 방법을 통해 토지거래허가제 시행 전·후의 지가변동과 토지거래량을 비교·분석하여 정책개입의 효과를 파악한다. 둘째, 회귀분석을 통해 토지거래허가제를 비롯하여 지가변동과 토지거래량에 영향을 미치는 거시 경제적 요인과 지역적 특성 요인을 분석한다. 셋째, 이러한 분석을 토대로 바람직한 토지거래허가제의 도입을 위한 정책적 함의를 도출하고자 한다. 이에 토지가격 급등 및 투기에 대응하여 수도권 중 토지거래허가제가 시행된 경기도 지역의 토지거래허가구역으로 지정된(2002년 11월) 광주시, 안성시, 오산시, 하남시, 화성시 5개 시·군 지역을 실험집단으로 상기 토지거래허가구역으로 지정된 5개 시·군 지역과 토지거래허가제 시행 이전의 지가변동과 산업적 특성 그리고 지역경제 규모가 비교적 유사한 가평군, 양평군, 여주군, 연천군, 이천시 5개 시·군 지역을 비교집단으로 선정하여 연구의 공간적 범위로 하였다. 이에 본 연구는 토지거래허가제의 정책적 효과에 촛점을 맞추고 토지거래허가제가 의도했던 정책목표인 지가의 안정 및 투기적 수요의 억제에 어떠한 영향을 주었는가를 분석하고자 지가변동률과 토지거래량에 영향을 미치는 요소를 거시 경제적 측면과 지역적 측면 그리고 정책적 측면으로 나누어 분석하였다.

종합적인 분석결과로 경기도 지역내 10개 시·군을 대상으로 한 토지거래허가제의 정책효과에 대한 분석 결과는 토지거래허가제라는 토지거래규제정책은 당초 의도된 정책 효과보다는 비의도적 또는 역효과가 보다 강하게 발생하고 있었음을 알 수 있었다. 안성시와 화성시는 당초 토지거래허가제의 정책의도와는 다른 효과가 발생한 것으로 분석되었다. T-검정의 분석결과에서 토지거래허가제 시행 전·후의 토지거래량은 모두 차이가 있는 것으로 나타났다. 자기회귀모형을 통한 분석에서도 토지거래량은 증가하고 있다는 유의미한 결과를 보였다. 이러한 결과는 토지거래량이 시차변수에 의해 증가하는 변동량보다 훨씬 많은 양이 거래되었고, 광주시와 오산시의 경우 T-검정 결과에서 토지거래량은 모두 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났으나, 시차변수를 도입한 자기회귀모형에서는 유의미한 결과를 얻어내지 못하였다. 이러한 결과는 광주시와 오산시에서 각각 발생하는 시차변수에 의해 토지거래허가제 시행 전·후 차이가 발생한 것 일수도 있으므로 토지거래허가제의 긍정적 효과와 역효과를 판단하기에는 정보가 부족하다. 단 유일하게 하남시의 경우는 T-검정에서 유일하게 토지거래허가제 시행 전·후의 차이가 없다는 결과가 나온 지역이다.

즉 하남시는 시차변수에 의한 증가효과들이 토지거래허가제에 의해 억제되어 시차변수에 의한 증가량이 없어지거나, 오히려 감소시키는 토지거래허가제의 긍정적인 효과가 나타난 것이 라고 할 수 있을 것이다. 본 연구의 분석결과를 종합해 볼 때, 지난 2002년 11월 경기도 지역에 시행되었던 토지거래허가제는 정책이 당초 의도한 정책효과를 제대로 발휘하지 못한 것으로 나타났다. 분석결과에 따르면 토지거래허가제 시행 이후 오히려 지가의 상승과 토지거래량의 증가 현상이 두드러지게 나타난 것으로 나타났다. 즉 토지거래허가제의 본래효과가 발휘되지 못하고 오히려 정책의 부작용이 심화된 경우라고 볼 수 있다. 결국 지가상승에 따른 토지거래량의 증가라는 시장원리를 정부가 토지거래허가제를 통하여 토지시장에 직접 개입하더라도 정책적 효과가 없음을 보여준다. 오히려 토지거래허가제 시행 이후 토지거래량이 증가하거나 지가가 상승하는 정책개입의 비의도적 효과 또는 역효과가 발생하였다고 할 수 있다. 이는 정부의 토지시장에 대한 직접개입이 토지시장을 둘러싼 경제주체들에게는 정반대의 신호, 즉 토지거래규제정책이 지가상승을 오히려 부추기는 현상을 보이고 있음을 시사한다.

이는 토지거래허가제가 토지자원의 본원적 특성(부증성, 고정성, 영속성, 개별성 등)에 기인한 수도 권지역의 가용(可用) 토지부족에 따른 지속적인 지가상승이라는 토지시장 환경변수와 충돌하고, 이를 넘어서지 못한데서 비롯된 외적 정합성의 실패, 즉 정부의 정책실패에 대한 결과라고 할 수 있다. 본 연구는 토지거래허가제에 관한 이론적·제도적 차원의 논의에서 나아가 특정 지역을 대상으로 토지거래허가제의 정책적 효과에 관한 논의를 이끌어 나간다는 점에서 의의가 있다. 이러한 토지거래허가제에 대한 정책효과에 대한 경험적 분석을 통하여 정부가 향후 토지관련 정책을 형성하는데 있어 효과적인 정책방향을 제시해 줄 수 있을 것이라 기대해 볼 수 있다. The land transaction permit system, which is based on a public concept of land emphasizing its public use, is one of the representative policies that limit a disposal authority of land ownership.

It is also a trade regulation policy that gives a significant impact on national economy as the government directly intervenes in real estate trade which is supposed to be based on free trade as the principle of the market economy. Despite a positive objective of the policy, it is broadly recognized that the policy could not deter the social problem of real estate speculation that has enormous negative impacts on national economy. The policy intervention of the government on real estate trade should accompany a policy method that can provide accurate analysis about the real estate market and appropriate actions against any problem in time.

Therefore, a scientific analysis on previous real estate policies can be an excellent way to accurately know advantages and demerits, or effects of the policies. However, precedent studies for analysis and evaluation of real estate policies of the government have a limit in clarifying the casual relations of policy effects in a scientific and systematic way as they focus too much on case studies or normative studies.

Thus, in order to overcome the limits of previous studies on real estate trade regulations, the study adopts the Quasi-experimental Method and an autoregression method that analyses the actual impacts of the land transaction permit system, by which the government directly regulates the real estate market, as time goes by. The study purposes to analyze policy effects of the land transaction permit system that was introduced to stabilize real estate price and control speculative demands.

For the objectives, first of all, the study elaborates effects of the policy engagement by comparing and analyzing a change of real estate price and the size of trade before and after the introduction of the policy through a quasi-experimental method. Second, it analyzes macro-economic and local-specific factors as well as the land transaction permit system that affect the change of real estate price and the size of trade through a regression analysis. Third, it tries to induce implication of the policy to adopt a desirable the land transaction permit system based on such analyses.

The experimental group for the study includes 5 cities and Gun areas such as Gwangju-shi, Ahnsung-shi, Ohsan-shi, Hanman-shi and Hwasung-shi that were appointed as the areas for the land transaction permit system in Gyeonggi-do Area on November 2002 among metropolitan areas where the land transaction permit system is being implemented against skyrocketing price and speculation of real estate.

Also, the study includes to a spacial range the above 5 areas and the comparative group of 5 cities and Gun areas, such as Gapyung-gun, Yangpyung-gun, Yeoju-gun, Yeoncheon-gun and Icheon-shi, which have similarity in the size of local economy, industrial features and a change of real estate price before the execution of the land transacti