토지수용 절차에 있어서 공익성 판단의 재량통제 연구 = A study on discretionary control in judgement of public interest in land expropriation procedures

토지수용 절차에서 공익성 판단과 재량 통제 방안을 연구했다.

사적 이익을 위해 자신의 사유재산을 극대화하여 자원과 지식을 최대한 활용하고 공익을 도모한다면 이는 사유재산권 제도로서 가장 좋고 ‘사적 이익’을 추구하는 데에도 좋다. 자원과 지식을 효율적으로 활용하려면 다른 방법이 필요하다. 재산을 사용하는 가장 효율적인 방법을 찾을 수 있다면, 자원과 지식을 사용하는 방법은 재산을 소유한 개인이 아니라 다른 주체에게 맡겨야 한다. 왜냐하면, 이 방식이 더 효율적으로 결정을 내릴 수 있기 때문이다. 그런데 여기서의 결정은 단순히 사적인 것이 아니며, 합리적인 기획자의 우월한 지위에 의해 지시되는 것도 아니다. 자원과 지식을 활용해야 하는 이해관계자의 참여를 통해 결정이 내려진다. 연구자는 이러한 ‘어떻게 할지 결정’하는 과정, 즉 ‘자율성’의 과정에 경제적 ‘공공성’이 있다고 믿는다. 그리고 이러한 자율성이 확립될 수 있는 조건을 탐구하는 것이 앞으로의 연구 과제가 될 것이라고 생각했다. 한편, 주택 및 사회적 자본 개선이 꾸준히 좋은 결과를 가져왔지만, 사유재산권과 공공 프로젝트 간의 관계에는 여전히 큰 과제가 남아 있다. 그런 점에서 공공사업을 추진할 때 특히 토지취득에 중점을 두어야 한다. 우선, 사회자본 개선과 도시계획은 안전하고 쾌적한 마을 조성이나 도로, 하천 등 사회경제적 기반시설의 개선을 통해 ‘공공복지’를 제한하는 기능을 갖는 공익증진을 위해 수행된다.

그러나 현실적으로 공공사업에서 볼 수 있듯이 사업에 반대하는 입장에서 사업을 지연시키려는 의도로 토지취득을 번거롭게 하는 행위가 이루어지고 있어 사업진행에 큰 장애가 되는 경우가 있다. 공익증진을 통해 전체 국민이 사업의 공공성을 인식하고, 그 결과 사적 권리보다 공공복지를 우선시하고 존중하게 될 것이며, 공정한 절차에 따라 적절하게 결정된 사업에 대해서는 그 결정이 존중될 것으로 기대된다. 오늘날 공공사업에 있어서 사적 권리와 공익의 문제를 여실히 보여주는 사례는 토지수용제도를 둘러싼 문제이다. 국내 공공사업이 계획대로 진행되지 않는 이유 중 하나는 사업주가 토지 등을 취득할 때 일부 소유자의 반대에 맞서 법이 정한 절차에 따라 수용을 회피하고 있기 때문이라는 비판이 나온다. 이러한 비판의 관점은 토지수용제도를 적극적으로 활용하여 공공사업을 신속하게 추진해야 한다는 것이다. 공익목적에서 토지를 취득하는 방법으로서 공공사업 시행의 전제가 되는 토지를 취득함에 있어서 공공사업부지로서 개인소유의 토지를 취득할 필요가 있는 경우가 있다. 이 경우에는 (1) 소유자의 임의 매각, (2) 토지수용법에 따른 강제수용, (3) 당사자의 동의를 얻어 지방공공단체 또는 민간이 실시하는 토지구획정리사업을 통한 토지 환지, 공유지 조성을 검토하고 있다.

(2)에 따른 강제수용 절차에 따라 토지수용사업을 시행하는 회사는 국토교통부장관 또는 광역자치단체의 장에게 사업인정을 신청하여 토지수용위원회에 제출한다. 사업인정이 발표된 후 1년 이내에 토지수용결정(권리취득결정, 정리결정)을 신청하고 결정을 받은 후 사업자는 보상금을 지급하고 토지에 대한 권리를 취득하고 정리를 받는다. 토지수용제도의 적극적인 활용을 촉진하기 위해 공공사업에 필요한 토지의 취득금액이 70%에 도달하거나 토지수용을 완료한 지 3년이 경과한 시점에 이르면 토지수용을 실시한다. 사업인정을 신청하고 승인절차를 거치는 것이 표준이 되었지만 실제로 프로세스를 거친 프로젝트는 20% 정도에 불과하다. 사업자가 '강제수용'이라고 말하는 단계에서는 지역주민이나 소유자의 태도가 누그러지므로 강제수용을 할 필요가 없거나, 강압적인 방법이므로 주민과 갈등을 일으킬 수 있으므로 사업자는 그러기를 꺼려해 왔다. 토지수용은 원칙적으로 사업인정 발표일로부터 1년 이내에 토지수용위원회에 신청해야 하기 때문에 보상금 지급을 위한 재정적 조치가 필요한 등의 이유 때문이라고 한다. 일반적으로 소유자가 수용에 대해 거부감을 느끼는 이유는 자신의 귀중한 재산을 수용할 때까지 해당 사업이 공익을 위해 필요한지 충분한 설명을 얻을 수 없는 경우가 많기 때문이라고 생각된다.

공공사업을 기획·시행하는 과정에서 토지수용을 둘러싼 다툼이 발생할 경우, 수용절차 대상 공공사업의 필요성을 최종적으로 점검하는 역할이 필요하다. 다만, 강제수용의 공익을 인정하는 사업이 승인된 경우에는 법적으로 사유공개 등 정보공개 절차를 거치지 않아도 된다. 또한, 토지수용법은 다수의 권리자가 다수 존재하는 경우에 대하여 적절한 대응절차를 규정하지 않고 있으며, 수용절차에 많은 노력과 비용이 소요되고 있다. 이처럼 현행 토지수용법은 실태에 충분히 대응할 수 있는 제도로서는 어려운 상황에 처해 있다. 반면, 지역과 밀접한 마을에서는 개발의 효과가 지역주민에게도 쉽게 이해되기 때문에 강제수용의 어려움이 많지 않다. 그러나 대규모 간선도로 등 국가적, 지역적 이익과 관련된 사업일수록 그 필요성이나 시급성은 커지나, 지역 주민들은 그것이 추상적이고 간접적이라고 느낄 수 있어 많은 시간과 비용이 소요되는 경우가 많다. 이처럼 공공사업을 수행하는 행정기관은 사업 기획 단계부터 관련 정보와 행정정책을 공개하고, 필요한 설명을 제공하며, 의견청취, 주민참여 등 주민과의 대화 기회를 제공하여야 한다.

또한 사업을 채택할 때에는 유지관리 효과에 대한 정량적 분석 등 사업평가를 실시할 필요가 있다. 동시에 지역주민 입장에서는 사업이 국민의 삶과 경제에 미치는 영향 등 개인의 사적 권리를 넘어서는 공공적 문제를 고려하는 '공익성'이 있다. 따라서 ‘국민의 입장에서 생각한다’는 태도를 기르고, 그러한 인식을 갖고 사업에 적극적으로 참여하는 것이 중요하다. 사회적 자본 발전의 역사를 돌이켜보면 전후 부흥에 따른 급속한 경제성장, 급속한 인구증가, 그리고 대규모 인구이주 등 경제·사회적 변화로 인해 연이어 대두된 과제들에 시급히 대응하여 추진된 것이 사실이다. 한편, 공익사업을 신속하게 진행하기 위해 사회내부의 복잡한 이해를 조율하려는 노력이 반드시 충분하지 않았음을 부인할 수 없다. 실제로 공항건설이나 폐기물 소각장 건설 등에서 극심한 마찰이 일어나는 사례도 있다. 최근 공익사업을 둘러싼 싸움은 단순한 사적 권리와 공익의 대결이 아니다. 사업주체와 관련 주민 간의 싸움으로 비춰지더라도 환경, 역사, 문화, 경관 등 다양한 가치관의 차이로 인해 지역 내 통합이나 합의가 어려운 경우가 많다. 예를 들어, 유럽이나 미국 국가에 비해 유지관리 속도가 극도로 느린 대도시 지역의 광역 순환도로 등 긴급 유지관리가 필요한 지역도 있다.

이해관계자가 주민뿐만 아니라 광역 사용자, 기업 등이기 때문에 합의가 쉽지 않으나, 사람의 생활, 사회에 미치는 영향이 크다. 경제와 이익의 형평성, 세대 간 부담 등을 고려하여 하루라도 빨리 개편해야 하기 때문에 국민의견을 반영하는 구조를 구축하는 것이 중요하다. 이러한 이유로 토지수용절차의 공익성을 연구할 필요가 있다. 공공사업은 국가, 지방자치단체, 때로는 민간기업까지 수행할 수 있는데, 이 경우 사업계획에서 설정한 목적을 달성하기 위해서는 필요한 토지 확보가 가장 중요한 문제인 경우가 많다. 헌법에 근거하여 필요한 토지를 의무적으로 취득하도록 하는 제도가 있는데, 이것이 토지수용제도이다. 이때, 수용이 적법하기 위해서는 공공의 필요성이 있으므로 해당 사업이 공공의 이익을 가져야 함을 의미하며, 가장 중요한 쟁점은 공익을 어떻게 법적으로 판단할 것인가이다. 물론 공익을 위해서만 토지수용으로 모든 것이 해결되는 것은 아니다. 사업이 확정된 후 실제로 토지를 확보하는 과정은 민주적이어야 하고, 수용된 토지에 대한 보상은 정당한 가격으로 지급되어야 하는데 이 모든 과정이 꼭 필요하다. 공익 원칙에 따라 순차적으로 해결해야 할 문제다. 지금까지의 선행연구에서는 보상액의 적정성에 많은 관심을 기울여 상당한 연구성과를 거두었으나, 개별 프로젝트마다

고유한 이해관계로 인해 공정한 보상문제는 여전히 논란의 여지가 있는 문제이다. 본 연구에서는 사업계획의 공익성 판단부터 수용대상 토지에 대한 보상까지 법적 문제를 연구범위에 포함시켜 검토할 것이다. 기존의 국내 연구들은 토지수용제도에 대한 법적·역사적 검토를 살펴보지 않았고 현실적 문제 해결에만 초점을 맞춰 보상금액의 정당성에만 초점을 맞춘 것처럼 느껴지며 분석도 그런 것으로 보인다. 우리법의 계수과정을 되돌아보면서 일본법과 독일법의 역사적 변천을 분석하여 현재 우리가 직면하고 있는 문제의 근원을 찾아보고자 한다. 다른 법률연구 방법론과 마찬가지로 본 연구에서도 논문에서 제시된 문제를 검토하기 위해 문헌연구를 수행한다. 국내 선행연구 문헌과 일본, 독일 문헌을 수집 분석하여 번역하고 필요한 내용을 선정하여 기술하겠다. 연구자는 법학 논문의 의의는 이전의 연구 축적을 바탕으로 거기에 새로운 지식을 추가하는 것이라고 믿는다. 따라서 논문을 작성하기 위해서는 문제제기 부분에서 자신이 논의하고 싶은 논문 주제에 대해 이전 연구가 만족스러운 답변을 제공하지 못했다는 점을 보여줘야 한다.

즉, 선행연구를 읽는 목적은 단순히 저자의 관점에서 문헌을 읽는 것이 아니라, 후속 연구자의 논문주제, 선행연구가 어디까지 이르렀는지, 문제점은 어디에 있는지를 밝혀야 한다. 물론, 이전 연구가 어디까지 왔는지 읽는 것은 그리 어렵지 않다. 그러나 이전 연구가 부족한 부분을 읽는 것은 그리 간단하지 않다. 그렇다면 이전 연구가 부족한 부분을 어떻게 이해할 수 있을까? 본 연구에서는 이 방법을 명확히 하고자 한다. 이것이 연구자들이 이해하는 문헌연구 방법론이다. 한편, 문헌의 일부를 직접 인용한 문헌 독해 결과를 활용하는 방법으로는 논문의 첫 번째 문제제기 부분에서 선행연구를 소개하기 위해 선행연구를 요약하여 활용하는 방법이 있다. 법학 이외의 학문분야에 대한 연구에 주로 적용되는 방법이다. 그러나 문제점을 포함한 기존 연구를 요약하기 위해서는 연구내용을 세밀하게 분석하는 것이 필수적이며, 방법에 관한 여러 가지 문제점을 비교해 볼 필요가 있다. 이런 방식은 법률상 적합하지 않다. 따라서 선행 연구문헌의 일부를 원본 그대로 인용하는 것이 가능한 경우가 많다. 즉, 이전 연구논문과 자신의 논문 간에 문제의식을 공유하는 경우이거나, 본인이 이전 연구에 전적으로 동의하는 경우이다. 문제의식을 공유하고 선행연구를 존중하는 경우에는 선행연구의 일부를 그대로 인용하는 것이 유용하다. 그러나 이것만으로는 논제를 확립할 수 없다.

따라서 기존 연구를 비판하는 관점에서 연구자의 의견을 덧붙이고 싶다. 연구자는 선행연구문헌 중 우리의 견해와 다른 부분을 찾아 비판하는 접근방식을 취하겠다. 본 연구의 검토대상인 일본과 독일의 사례는 한국 토지수용제도의 원형이라 할 수 있으나 분명한 차이점이 있다. 일단 그것이 발견되면, 이전 연구문헌을 비판하는 것이 가능해 질 것이다. 이를 통해 연구자 자신의 주장이 기존 연구에 대한 단순한 소개로 남아 있다는 비판을 피할 수 있기를 기대한다. 본 연구는 토지수용 절차에 있어서 공익을 결정하는 재량적 통제에 대한 연구를 시도하였다. 주제의 주요쟁점은 첫째, 공익개념, 둘째, 공익개념의 전환, 셋째, 공정한 보상, 넷째, 손실보상으로서의 생활재건이다. 제1장에서는 본 연구의 서론으로 연구의 배경, 연구목적, 연구방법, 연구범위를 간략하게 기술한다. 제2장에서는 토지수용 절차에 대한 공익의 개념을 논의한다. 특히 우리 토지수용법의 원시적 형태인 1874년의 프로이센 토지수용법에 담긴 공익의 개념을 심층적으로 분석할 것이다. 제3장에서는 공익에 대한 새로운 현대적 개념을 도출해 보고자 한다. 공 개념은 토지수용 이전단계인 사업계획 단계에서만 필요한 개념이 아니라, 토지수용 전 과정을 관통하는 토지소유 개념이다.

그러나 이 개념은 현대 복지국가에서 다른 영역의 법적 정당성을 판단하는 기준이기도 하다. 토지수용 제도와는 다른 영역이지만, 공익개념이 어떤 역할을 하는지 사회복지에 적용한 사례를 간략히 살펴보고자 한다. 제4장에서는 공익사업의 손실보상을 목표로 공정한 보상을 통한 민생재건 문제를 살펴보도록 하겠다. 토지가 수용된 소유자가 한꺼번에 생계를 잃는 경