토지이용특성 파악을 통한 준주거지역 운용 개선에 관한 연구 : 서울시를 대상으로

서울시 준주거지역의 토지이용 실태를 분석하고 운용 개선방안을 연구했다.

용도지역 중 준주거지역은 타 용도의 혼재와 침투를 막고 주거환경을 보호하는 완충적 역할의 지역이라 할 수 있다. 또 다른 측면으로 본다면 용도지역제의 경직성에 대해 융통성을 부여하는 지역이라고도 볼 수 있다. 즉 허용용도의 범위가 넓어 일정정도 용도혼재를 인정하는 지역이다. 그러나 준주거지역은 실제 토지이용조사나 용도혼재도에 대한 명확한 기준 없이 지역의 지정목적자체가 모호하게 규정되어 있다. 때문에 상업용도의 입지를 용이하게 하여 연접한 주거지역에 악영향을 미친다는 비판의 논의가 자주 제기되고 있다. 그럼에도 불구하고 준주거지역의 평가에 있어 실제 토지이용 조사와 그에 따른 실태파악을 통한 실증연구는 미흡한 실정이다. 본 연구는 이러한 준주거지역을 대상으로 실제 토지이용을 조사함으로써 그 동안의 비판의 논의에 대해 실증적으로 검증하고자 시작되었다. 이를 위해 먼저 서울시 준주거지역의 지정배경 및 목적을 검토하며 지정변경과정 및 현재의 분포특성을 분석함으로써 준주거지역의 역할을 규명해보았다. 또한 실질적으로 서울시 준주거지역을 대상으로 토지이용의 형태와 그에 따른 특성을 파악하고 유형화작업을 통해 준주거지역의 역할과 기능을 분석해 보았다. 서울시 준주거지역은 1976년 최초 지정이 있은 후 꾸준한 증가를 보여왔으며, 현재 약 7.3㎢로 서울시의 1.2%에 해당하는 면적으로 지정되어 있다.

초기 준주거지역은 노선상업지역을 하향용도지역변경(down zoning)함으로써 시작되었으나 ’80년대 용도지역의 세분화가 되어있지 않은 시기 상업지역과 주거지역 사이의 중간단계 역할을 담당하였다. ’90년대 들어 2기 지하철 건설계획은 지하철역을 중심으로 역세권의 공간구조를 형성하였고 그 과정에서 완충지대의 역할인 준주거지역 지정이 급격히 증가하였다. 그러나 그 변천과정에서 준주거지역의 지역개념정립이 명확치 못하고 용도혼재 범위 등에 대한 수치적 기준 없이 지정되었다. 이로 인해 지역의 의미가 모호하며, 자의적 해석을 가능하게 하여 과도한 용도혼재 현상을 초래하였다. 본 연구에서는 1992년 서울시 지침에 의한 용도지역별 용도비율인 준주거지역내 주거계면적 50%이상을 기준으로 연구를 진행하였다. 실제 준주거지역 지역에 대한 용도실태를 파악해 본 결과 전체 준주거지역의 주거계 비율은 36.28%로 나타났다. 이는 기준에 미달됨은 물론 비주거계 혼합정도의 범위가 넓은 것을 알 수 있다. 또한 서울시 준주거지역 총 94개 지구를 완충, 연결, 독립의 유형으로 유형화하고 토지이용 용도비율을 중심으로 그 특성을 살펴보았다. 연구의 결과 첫 번째 유형인 완충형의 경우 전체 준주거지역의 40.62%로 가장 많은 면적을 차지하였다.

이 유형의 경우 주거계 비율이 42%에 달해 기준에는 못 미치나 비교적 양호한 용도배분이 이루어지고 있음을 알 수 있었다. 두 번째, 전체 준주거지역의 21.45%에 해당하는 연결형 준주거지역은 가장 상업화의 정도가 높은 유형으로 나타났다. 이 유형은 초기 노선상업지역을 하향용도지역변경하여 형성된 지역으로 배후 일반주거지역과 접촉면이 넓어 상업용도 확산의 가능성이 가장 큰 지역이라 할 수 있다. 세 번째로 독립형의 경우 전체면적의 약 38%에 51개 지구로, 점적인 형태의 소규모지구로 지정이 되어있어 각 지구별 편차가 매우 심한 것으로 나타났다. 이 유형은 지구별로 차별적인 대응이 필요한 지역이라 볼 수 있다. 이러한 준주거지역의 개선방안으로는 적극적 방안으로 법체계정비와 지역의 재조정을 제시하였다. 또한 소극적 방안으로는 향후 준주거지역에 대한 지정 방법의 개선과 지역의 관리 개선을 들 수 있겠다. 첫 번째 적극적인 방안은 법제적 측면에서 준주거지역의 지정목적과 성격의 재정립이 필요하며 그에 따라 용도규제 내용을 재정비하여 주거지역적인 지구와 상업지역적인 지구로 각각 구분하여야 한다. 주거지역적인 지구는 허용용도를 축소한 혼합주거형태의 주거지역으로 지역성격을 정립시키고 상업성이 강한 지구는 밀도규제의 변화는 없는 준상업지역으로 육성시켜 지역의 용도순화를 기하는 것이 바람직 할 것으로 본다.

두 번째로 소극적 방안으로는 현실을 반영한 지역의 지정과 내부 부적격 용도에 대한 적격용도로의 유도방안이 필요하겠다. 또한 향후 지역의 지정과정에서 계획적 측면의 규제를 위해 상세계획과 함께 지정함이 바람직 할 것이다.