중국과 한국의 토지수용 및 관련 행정구제에 관한 비교법적 연구

한국과 중국의 토지수용 및 관련 행정구제 제도를 비교했다.

오늘날 중국사회는 급속한 경제발전과 더불어 도시화 과정이 진행되면서 나타나는 토지수용의 분쟁이 날로 심각해지고 있다. 이에 본 연구는 피수용자의 권리가 침해되고 있는 현실에 입각하여 중국 토지수용 및 관련 행정구제에 대해 면밀히 검토하고 이에 대한 개선방안을 제시하고자 하였다. 토지는 다른 재화와는 달리 국가와 세대를 막론하고 변함없이 중요하고 오히려 그 가치가 매우 커지는 추세이다. 한국의 경우 사소유권의 토지제도를 기반으로 기존의 천부인권, 절대적 권리로 간주되던 사유재산권이 상대적인 권리로 격하되면서 이에 따른 공용수용의 재산권 또한 변화를 가져왔다. 공용수용은 헌법에서 정하고 있는 재산권을 강제적으로 제한하는 것에 그치는 것이 아니라 공공필요와의 조화에 그 목적이 있다. 공공의 필요에 의한 것이라도 재산권의 제한과 한계를 준수하기 위해 한국 「헌법」 제23조 제3항의 공용침해의 정당화 요건과 한국 「헌법」 제37조 제2항의 기본권제한의 한계조항을 두고 있다. 이는 공용수용절차에서 토지의 취득이 원칙적으로 사업시행자와 토지소유자 간의 협의에 의한 취득이라는 조화로운 상황 속에서 법·제도적인 담보장치의 최소한이라고 볼 수 있다. 이와 달리 중국의 경우 토지의 소유권과 사용권을 분리할 수 있다는 이원적 법리에 따라 토지소유권은 국가로 하되 토지사용권의 용익물권체계를 취하고 있다.

도시의 토지와 같은 경우 국유에 속하지만 주민들은 대개 70년 간 토지사용권을 가지며 또 토지사유제 하에서만 발생하는 상속·증여·양도가 모두 가능하다. 토지소유권은 국가소유와 집체소유 두 가지로 나누어진다. 중국 《헌법》 제10조에서 위 내용을 명시함으로써 토지의 사소유권을 부인하고 있으나 사회주의공유제를 인정하고 있다. 여기에서 가장 심각한 문제는 국가가 토지를 수용할 경우 집체소유권자의 동의를 받을 필요 없이 국가의 일방적 의사표시 및 법정절차에 따라 토지소유권을 강제적으로 취득한다는 점이다. 국가의 수용명령은 일종의 행정명령으로서 토지소유자는 무조건 복종하여야 하므로 현실적으로는 거의 집체소유권에 대한 국가의 박탈로 이루어지고 있다. 그러므로 권력의 남용의 소지가 많은데다 농민들의 구제절차 또한 미비하다. 이는 이미 현실적으로 종종 발생하고 있는 격화된 사회모순의 주요원인으로 풀이된다. 이에 본 연구에서는 중국의 토지수용제도와 행정구제에 대해 검토한 후, 한국과의 비교를 통하여 그 시사점을 얻고자 하였다. 구체적으로 중국 토지수용제도의 전반에 대해 정리하고자 하였다. 기본적으로 중국은 토지수용의 일반법인 토지수용법이 없으며 토지수용을 규율하고 있는 기타 여러 법률의 법제정비도 이루어지지 않았다.

중국 《헌법》 제10조에서 “국가는 공공이익의 필요를 위해 법률규정에 따라 토지에 대해 수용 혹은 사용을 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 하지만 중국 《토지관리법》에서는 공공이익을 필요로 하는 내용을 규정하고 있지 않는 등 모순적인 부분들이 많다. 공공이익에 대한 명확한 규정이 없고, 보상원칙도 부재하여 수용절차 또한 투명하지 않다. 이러한 원인들을 파악하기 위해 계획경제체제에서 시장경제체제로 전환되는 과도기적 과정에서의 문제점, 그리고 지방정부의 주요 재정원천이 토지수용이라는 점을 중점적으로 분석하였다. 각 이익주체들 사이의 이익충돌 또한 농촌문제를 야기하는 가장 큰 원인이 됨을 확인하였다. 도시화는 불가피한 발전추세이고, 이에 따른 문제가 지속적으로 발생할 것임을 고려하면 농촌토지 수용분쟁은 시급히 해결해야 할 문제이다. 토지사용권 그리고 불완전한 소유권개혁에 대한 논의는 별도로 하고, 체제의 전환이나 그러한 전환을 위한 가능성 검토보다는 본 연구에서는 현재의 중국 특유의 농촌 집체토지소유제 하에서 구체적인 개선방안을 모색하고자 한국의 토지수용법제를 검토하였다. 비록 사소유권을 택하고 있지만, 오래전부터 논의가 되어왔고 현재 비교적 구체적으로 규정되어 있는 한국의 토지수용법제는 중국에 시사하는 바가 적지 않다.

제1장 서론 1 Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 1 Ⅱ. 연구의 내용 및 방법 4 제2장 중국의 토지수용법제와 관련 행정구제 8 Ⅰ. 토지수용의 이론적 근거 8 1. 토지제도의 특징 9 2. 토지수용의 개념 12 3. 헌법적 근거 15 4. 토지수용의 주체 15 5. 토지수용의 목적물 22 Ⅱ. 수용과 관련한 공공이익의 확정 22 1. 공공이익에 대한 논의 23 2. 공공이익의 확정 31 3. 중국 현행 제도의 규정 35 Ⅲ. 토지수용의 보상 38 1. 정당보상설 38 2. 수용보상의 내용 44 3. 수용보상의 방식 45 Ⅳ. 토지수용의 절차 46 1. 정당절차의 원칙 46 2. 현행 토지수용 절차 47 3. 기타 행정절차에 관한 논의 52 Ⅴ. 토지수용의 행정구제 57 1. 토지수용 구제제도의 이론적 기초 57 2. 현행 구제제도 61 Ⅵ. 중국 토지제도 중 농촌 집체토지소유권 66 1. 농촌 집체토지소유제도의 연혁 66 2. 농촌 집체토지소유제도의 배경 74 3. 토지수용분쟁의 주요원인 82 Ⅶ. 농촌 집체토지수용분쟁의 행정구제 관련 사례분석 94 1. 사례1: 촌민 개인의 소송지위(보상금 미공고에 대한 원고자격유무) 94 2. 사례2: 성급정부의 회답(批)에 대한 소 제기 가능성 여부 100 3. 사례3: 수용보상협의가 행정심판청구의 범위에 속하는지의 여부 109 4. 사례4: 보상금분배행위가 행정행위에 속하는지의 여부 113 5. 사례5: 토지수용공고에 대한 소 제기 가능성 여부 116 6. 쟁점검토 122 제3장 한국의 토지수용법제와 관련 행정구제 143 Ⅰ. 토지수용의 이론적 근거 143 1. 한국의 토