한강 덮개공원의 유효공공성을 위한 건축적 제도 및 정책 연구

한강 덮개공원의 공공성 확보를 위한 제도와 정책을 연구했다.

Although the Han River waterfront represents the geographical heart of Seoul and a historically significant public space, it remains physically severed from the urban core by the Gangbyeon Expressway and Olympic Expressway. Han River Covered Parks have emerged as a promising solution to overcome this structural disconnection; however, the rejection of the river occupancy permit for the Banpo Jugong Complex 1 Redevelopment Project in 2024 revealed that the current institutional framework is ill-equipped to accommodate the demands of complex waterfront regeneration initiatives.

This study designates the aforementioned project as its primary case, with the dual aim of identifying the structural causes of the institutional constraints facing Han River Covered Parks and proposing actionable policy directions through comparative analysis with leading international precedents. The theoretical framework is organized around three axes.

First, through Effective Publicness—an integrated concept drawing on Habermas's theory of the public sphere and Madanipour's behavioral conception of publicness—this study empirically demonstrates that the current funding-source-centered approach to publicness assessment is fundamentally at odds with theoretically grounded criteria encompassing physical accessibility, visual openness, social inclusivity, and programmatic diversity.

Second, by extending Allen and Corner's concept of Infratecture from the design domain into the institutional realm, the study argues that the realization of covered parks presupposes not merely creative design solutions but the establishment of an enabling institutional framework. Third, drawing on Van Eyck's In-Between theory, covered parks are conceptualized as vertical transitional layers connecting ground and water levels, as well as horizontal suturing surfaces mediating between road infrastructure and residential fabric—demonstrating that this design-mediation capacity serves as a critical mechanism for restoring fragmented urban tissue.

The comparative international analysis examines six cases—Shanghai West Bund Cultural Corridor, Shanghai Yangpu Waterfront, Tokyo Sumida River, Paris Coulée Verte, New York Hudson River Park, and Chicago Millennium Park—across six analytical dimensions: governance structure, publicness implementation, financing mechanisms, waterfront-urban connectivity, and implications for Korean application.

The analysis reveals that institutional constraints are structured across three layers: ① ambiguity in publicness assessment criteria, ② structural limitations of the public contribution (Gibu-chaenap) model and jurisdictional gaps in post-completion management, and ③ the failure to achieve spatial continuity in vertical and horizontal transitional spaces and programmatic overlap. The 2024 rejection and the conditional approval granted in December 2025 confirm that these structural contradictions cannot be fundamentally resolved through the imposition of individual permit conditions alone.

On this basis, the study advances three core policy recommendations: ① establishment of an integrated governance body, ② redefinition of publicness standards and introduction of a composite financing model, and ③ standardization of a maintenance Work Breakdown Structure (WBS). These recommendations are organized into a three-phase policy roadmap spanning short-term (2026–2027), mid-term (2027–2029), and long-term (2029–) horizons. The study's contributions operate across three dimensions. Theoretically, it represents the first application of an integrated analytical framework combining the three theoretical lenses to the Korean river occupancy regulatory system.

Practically, it provides actionable standards applicable to subsequent projects in Apgujeong, Seongsu, and Yongsan. In terms of policy, it systematically constructs the legislative rationale for enacting a Special Act on Han River Waterfront Regeneration. 한강 수변은 서울의 지리적 중심이자 역사적 공공 공간임에도 불구하고, 강변북로 및 올림픽대로로 인해 도심과 물리적으로 단절되어 있다. 한강 덮개공원은 이 구조적 단절을 극복하는 대안으로 주목받고 있으나, 반포주공1단지 재건축 사업의 하천점용허가 불허 결정(2024년)은 현행 제도 체계가 복합형 수변 재생 사업의 요구를 수용할 준비가 되어 있지 않음을 드러냈다. 본 연구는 이 사업을 주요 사례로 삼아 한강 덮개공원이 직면한 제도적 한계의 구조적 원인을 규명하고, 해외 선진 사례와의 비교를 통해 실현 가능한 정책 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다. 분석의 이론적 틀은 세 축으로 구성된다.

첫째, 하버마스의 공론장 이론과 마다니푸르의 행태적 공공성 개념을 통합한 유효 공공성(Effective Publicness)을 통해, 재원 출처 중심의 현행 공공성 판단이 물리적 접근성·시각적 개방성·사회적 포용성·프로그램 다양성이라는 이론적 기준과 괴리되어 있음을 실증한다. 둘째, 앨런과 코너의 인프라텍처(Infratecture) 개념을 제도론적 차원으로 확장하여, 덮개공원의 실현이 창의적 설계를 넘어 이를 허용·지원하는 제도적 틀의 구축을 전제로 함을 논증한다. 셋째, 반 아이크의 사이 영역(In-Between) 이론을 통해, 덮개공원을 수직적 전이층이자 수평적 접합면으로 이해하고 이 설계적 매개성이 단절된 도시 조직을 회복하는 핵심 장치임을 논증한다. 해외 비교 사례는 상하이 서안 문화회랑·양푸 수변, 도쿄 스미다강 수변, 파리 쿨레 베르트, 뉴욕 허드슨 리버 파크, 시카고 밀레니엄 파크의 6개 사례를 거버넌스·공공성·재원·한국 적용 시사점 등 6개 항목으로 비교 분석한다. 분석 결과, 제도적 한계는 세 단계로 구조화된다. ① 공공성 판단 기준 모호성, ② 기부채납 방식의 한계 및 관할 공백, ③ 수직·수평적 전이공간의 연속성 단절과 프로그램 중첩 실패가 그것이다. 반포주공1단지 덮개공원의 2024년 불허 결정과 2025년 조건부 승인은 이 구조적 한계가 개별 조건 부과만으로는 해소되지 않음을 확인시킨다.

이를 바탕으로 본 연구는 ① 통합 거버넌스 구축, ② 공공성 기준 재정립과 복합 재원 마련 방안, ③ 유지관리 WBS 표준화를 핵심 제언으로 제시하며, 단기(2026~2027)·중기(2027~2029)·장기(2029~)의 3단계 정책 로드맵을 구성한다. 본 연구의 기여는 이론·실무·정책의 세 차원에 걸친다. 이론적으로는 세 이론의 통합 분석 틀을 한국 하천 점용 법령 체계에 최초로 적용하였으며, 실무적으로는 압구정·성수·용산 등 후속 사업에 적용 가능한 실무적 기준을 제공하였고, 정책적으로는 한강 수변 재생 특별법 제정의 입법 논거를 체계적으로 구축하였다.