정비사업 시행자 제도의 개선 방안 연구 — 「노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법」의 부동산투자회사 시행 규정을 단서로 —

정비사업 시행자로 부동산투자회사를 도입·확대하는 방안을 연구했다.

현행 「도시 및 주거환경정비법」상 재개발·재건축사업(이하 '정비사업')은 조합을 원칙적 시행자로삼으면서 신탁업자·지정개발자·공공시행자를 병렬적으로 허용하는 구조로 운용되어 왔으나, 조합 중심 구조의 자금조달 한계, 전문성 부족, 이질적 이해관계자 간 의사결정 비용이라는 문제가 정비사업의장기 지연과 사업성 악화의 구조적 요인으로 지목되어 왔다. 한편 2024년 4월부터 시행된 「노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법」은 정비사업 시행자의 하나로 「부동산투자회사법」에 따른 부동산투자회사(이하 'REITs')를 동법 제19조 제2항 제7호 및 같은 법 시행령 제22조 제2항 제3호를 통하여 법령에명시하였는바, 이는 자금력과 전문성을 갖춘 법인형 시행자의 도입 필요성을 입법부가 인정한 것으로평가할 수 있다. 본 연구는 이러한 입법 동향을 단서로, 정비사업 일반에 REITs 시행자 제도를 확대 도입할 수 있는지를 규범적·제도적 차원에서 검토하는 것을 목적으로 한다. 연구 방법은 ① 현행 조합 방식의 자금조달 구조에 대한 재무적 분석, ② 관련 법령(도시정비법, 부동산투자회사법, 노후계획도시법)의문언·체계·목적론적 해석, ③ 노후계획도시법과 일반 정비법의 시행자 규정 비교 분석을 병용한다.

분석 결과, 현행 조합 방식은 담보 제공 자산의 부재로 제도권 금융의 신용 제공이 제약되고 시공사 대여금의존 구조가 고착되어 있는 반면, 「부동산투자회사법」상 REITs는 제29조 제2항의 법정 레버리지 한도(자기자본의 2배, 주주총회 특별결의 시 10배 범위의 자금차입), 제10조의 최저자본금, 제19조의 현물출자, 제37조·제38조의 투자보고서 제출 및 공시, 제39조의 감독·조사라는 규범 체계 위에서 자금을 동원한다는 점에서 조합과는 재무 구조 자체가 상이함을 확인하였다. 다만 노후계획도시법상 REITs 시행제도는 ① 근거 규정이 법률이 아닌 시행령 단계에 놓여 있고, ② 자격 요건이 타법 하위법령의 원용으로정해져 있으며, ③ 토지등소유자 보호 장치가 법문상 결여되어 있다는 법적 한계를 안고 있고, 나아가2024년 4월 시행 이후 아직 실제 적용 사례가 축적되지 아니한 단계이므로, 본 연구는 일반 정비법에의즉시적 확대 적용을 주장하기보다, 제도 설계 시 선행되어야 할 법적 쟁점—시행자 지정 요건, 토지등소유자 보호, 공공성 확보—을 구체화하고, 노후계획도시법 시행 성과가 축적된 이후 단계적 법제화를 제안한다. 본 연구는 서울시를 주된 실증 사례로 활용하되, 제도 개선의 일반성을 확보하기 위하여 정비법전국 적용을 전제로 논의를 전개한다. Purpose.

Under the Act on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments (hereinafter the "Urban Renewal Act"), redevelopment and reconstruction projects are, as a rule, implemented by an association of landowners. This association-centred structure has long been criticised for its limited capacity to raise funds, its lack of in-house expertise, and the high decision-making costs generated by heterogeneous stakeholders.

Taking as its point of departure the fact that the Special Act on the Improvement and Support of Aged Planned Cities (in force 27 April 2024) and the Act on Support for Urban Core Complex Development (in force 7 February 2025) have successively admitted real estate investment companies (REITs) as project implementers, this study examines whether, and on what normative conditions, the REITs implementer scheme may be extended to ordinary urban renewal projects. Methods.

Three methods are combined: (i) a comparison, at the level of statutory provisions, of the fund-raising structures legally available to associations and to REITs; (ii) a literal, systematic and teleological interpretation of the relevant provisions of the Urban Renewal Act, the Real Estate Investment Company Act, and the two special acts; and (iii) a comparative analysis of the implementer provisions of the special acts and of the general Urban Renewal Act. All statutes are examined as of 30 April 2026. Results. First, the difference between the two implementer types is one of structure rather than scale.

An association forms its equity only in the later stages of a project, has no statutory basis or ceiling for debt financing, and relies in practice on the credit of the construction contractor. A REITs, by contrast, must maintain a statutory minimum capital, may borrow and issue bonds up to twice its equity capital—or borrow up to ten times its equity capital upon a special resolution of the general meeting of shareholders under Article 29(2) of the Real Estate Investment Company Act—and bears its own credit.

Second, the normative structure of the REITs implementer provisions of the Special Act on Aged Planned Cities consists of a chain running from a broad statutory delegation, through designation of the implementer type by Presidential Decree, qualification screening by reference to the subordinate legislation of another statute, a designation disposition conditioned on the consent of a majority of landowners, to the deeming of implementer status under the related statutes.

Third, five legal limitations are identified in that structure: the tension between delegated legislation and the statutory enumeration of implementer types; the indeterminacy of qualification requirements arising from reference to another statute's decree; the absence of protective provisions for landowners after designation; the imbalance of regulation caused by including self-managed REITs alongside externally managed REITs; and the incoherence with the supplementary character of the designated developer scheme under Article 27 of the Urban Renewal Act. The absence of applied cases is treated as a factual circumstance distinct from these legal limitations. Conclusions and proposals.

Immediate extension to the general Urban Renewal Act is not yet normatively warranted.

This study proposes, first, qualification requirements designed on a dual-structure principle (screening both the company and its asset management company) and a differentiation principle by REITs type; second, protection of landowners through the coherence of contribution-in-kind valuation and management-and-disposal valuation, the coexistence of both lines of disclosure, the closure of the conflict-of-interest gap in service contracts, and the guarantee of a collective decision-making channel and an exit route; third, securing the public interest through clarification of the rental-housing supply duty, regulation of public contribution, a bipartite allocation of supervisory powers,...