국토계획법상 토지의 효율적 이용과 개발행위에 관한 문제점과 개선방안 연구

국토계획법상 토지이용과 개발행위의 문제점 및 개선 방안을 연구했다.

현행 국토계획법상 토지이용계획은 토지의 용도와 기능을 계획원칙에 부합되도록 일정한 범위의 토지에 투영하고 있다. 즉 우리나라 토지이용계획은 상위계획과 이에 종속하는 하위계획 그리고 계획상호간 수평관계를 갖는 계획으로 구성되어 있다. 다만 현행 국토계획법상 토지이용계획에 대한 문제점으로 지적되는 사항으로서는 첫째, 국토계획상의 구속성의 문제이다. 국토계획의 그 특성상 구조와 기능 등 구별 모호, 법적 성격상 실제작성과의 상이, 계획의 중복성 문제 그리고 자치계획고권 침해 등이 문제되고 있다. 도시계획의 도시와 비도시의 이원화 문제, 도시계획의 수립과 절차상의 문제 등으로 인한 개인의 재산권 행사에 막대한 제한이 문제되고 있다. 둘째, 토지이용규제의 문제이다. 지역․지구․구역제에 따른 규제내용의 불투명으로 인한 토지이용계획과의 괴리, 그리고 규제로 인한 당사자 간의 갈등, 중첩규제, 토지시장에서의 지가상승 등이 문제되고 있다. 규제내용의 파악어려움과 도시계획의 변경으로 인한 절차상 문제, 게다가 토지소유자의 자의적인 이용에 따른 난개발과 민원유발 등이 문제가 되고 있다. 셋째, 토지의 이용규제에 관한 법률의 분산 규정으로 인한 법체계의 혼란과 일관성이 저해되고 있다. 넷째, 토지를 관리하는 부처간의 상이와 토지운용에 관한 일관성이 미흡하여 결국 토지이용 이 원활치 않아 문제가 되고 있다.

다섯째, 토지의개발행위허가는 국토계획법상 요건상 재량적 판단이라 할 수 있는 명령적 행위이지만 특허에 가까운 행위로서 그 법적 성질이 명확하지 않고 개발행위에 대한 기반시설의 설치 등 불확정 개념을 사용하고 있어서 그 요건판단에 어려움이 있기도 하다. 여섯째, 국토계획 10년이 지나 20년이 되는 장기간 계획손실에 대하여 조차 실질적인 보상수단이 미흡한 점이 문제가 되고 있다. 그리고 토지의 개발로 인한 현저한 효용감소의 판정기준이 너무 엄격한 점, 개별공시지가 평균치의 50퍼센트 미만으로 하락하는 경우가 있어서 문제가 되고 있다. 즉 개발제한구역이나 자연공원의 지정으로 인하여 토지가격이 개별공시지가 평균치의 50퍼센트 이상 큰 폭으로 하락하는 경우에만 매수청구를 할 수 있는 것이다. 그런데 매수청구 이외에 손실에 대한 직접적인 보상을 배제되고 있으며 매수청구의 요건 자체에 있어서도 문제가 제기되고 있다. 따라서 이상과 같은 토지이용계획에 대한 문제점에 대하여 본 논문에서는 다음과 같은 개선방안이 제시하고자 한다. 첫째, 토지이용의 구속성 완화이다. 국토계획법상 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져 오게 하는바 토지이용 제한으로 인한 토지소유자의 불이익이 자못 크자하겠다.

따라서 구체적으로 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량 하여야 한다. 그리고 국민의 토지이용 제한 등 규제의 대상이 되는 그 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하여야 할 것이다. 둘째, 토지이용 규제의 완화이다. 지역지구제는 토지이용에 대한 공적 이익을 확보하기 위해 사적 이익의 일부를 제한하는 제도이므로 지정 목적이 지역지구 지정 현황과 함께 토지이용에 대한 규제내용도 정확히 파악할 수 있도록 개별구역을 지정할 때에는 지적고시를 의무화하는 것이 바람직하다. 셋째, 토지이용 법률의 단순화 내지 통합화하가 필요하다. 현재 우리나라 토지는 89여개 법률에 의해 200여개의 지역・지구・구역이 제한되어 있으며 중복되어 있는 실정이다. 이에 따라 토지의 전환이 매우 복잡하고 어려운 실정이므로 토지에 관한 법률의 수를 축소하는 일이 필요하다. 넷째, 토지 관련 부처의 통일화가 필요하다. 관련 부처간의 연계와 조정이 필요하다. 각 중앙부처에 분산 운용되고 있는 토지관련 업무를 총괄적으로 조정 관리하여 국토를 계획적・효율적으로 이용, 관리할 수 있도록 국토이용관리 주체의 기능을 강화해야 한다.

구체적으로 지역지구제의 체계화 및 조정기능 강화가 필요하다. 결국 체계적인 국토관리를 위해서는 관련부처간의 협조체제가 구축되어야 한다. 다섯째, 토지이용에 대한 구제제도가 완비되어야 한다. 적법한 국토계획으로 인한 직접손실은 물론 간접손실에 대한 헌법상의 보상과 국토계획법과 토지보상법상의 보상이 실현되어야 한다. 계획제한에 있어서 보상을 요하는 손실, 즉 계획제한 특유의 특별한 희생 사례를 구체적으로 정리하고 체계화시켜야 할 것이다. 여섯째, 개발행위허가제의 개선이다. 개발행위허가의 기준이 법에 따라 산발적으로 분산되어 있기 때문에 기준의 적용에 어려움이 있다. 또한 인·허가 시기, 인·허가 담당 공무원, 인·허가 사항 등에 따라 다르게 적용되고 있다는 지적이 있다. 따라서 객관적인 인·허가 기준을 마련하기 위한 노력이 필요하다. 허가 신청자와 허가권자인 행정청 간에 적절한 조정이 필요하다. 그리고 만일 행정청의 불허가처분에 대한 재신청 기회 부여와 이해관계인 등 당사자 간의 조정도 필요하다.

그 외 개발행위허가제의 적용범위의 명확화와 허가대상지역을 한정화, 허가 면제대상지역의 기준 명확화, 허가절차의 간소화・구체화, 개발행위 중단・철회에 대한 원상회복과 대집행 청구, 개발행위허가 권한의 시・군에의 위임, 신규개발지역에의 적용 우선, 연법・순차개발제한 조정, 개발행위 허가 시부터 개발과정에 대한 감시・관리 철저, 의제효과 명확화 등이 요망된다. 그리고 도시계획이 결정된 이후 장기간 집행되지 않고 있다가 취소되어 당초 계획한 용도로 사용할 수 없게 되었을 경우 관할 행정청이 별다른 대안 없이 도시계획 결정을 유지하면서 장기간 개인의 재산권 행사를 제한하는 경우 개인의 재산권 행사를 과도하게 제한한 것으로서 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당하므로 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법한 것이다. 그리고 개발행위로 위와 같은 자신의 생활환경상의 개별적 이익이 수인한도를 넘어 침해되거나 침해될 우려가 있음을 증명한 자는 개발행위허가 처분을 다툴 법률상 이익을 인정받을 수 있어야 하며 개발행위허가가 거부된 자에게는 원고적격이 인정되어야 할 것이다.