경제적 효율성 관점에서의 도심블록 계획에 관한 연구 : 서울 도심, 강남, 여의도권역의 도심블록 중심으로

서울 도심 주요 권역의 블록 계획과 도시관리 효율성을 연구한다.

도시의 효율적 관리 및 운영, 즉 “도시관리”는 현대 도시 성장에서 주요한 정책이 된다. 체계적인 도시 관리를 위해 리더들은 정부 및 관련 공공기관을 주축으로 환경, 에너지/물, 교통, 교육, 헬스케어, 사회교류 프로그램, 공공안전, 효율적 개발 등을 포함하여 도시의 경제 및 관리, 운영의 통합적인 관계를 고려한 도시 계획에 대해 생각해야 한다. 도시관리와 그에 따른 도시계획은 시민들이 가장 효율적인 일상생활을 유지할 수 있도록 도시의 모든 활성화 요소들(Soft Infrastructures)과 잠재 기능들을 연결하여 실현하는 것이다. 그 시작은 도시경제 활성화를 위한 도시의 기초 인프라(Hard Infrastructure) 구조의 경제적, 효율적 체계화일 것이다. 도시의 기초 인프라는 기본적으로 다양한 건축 프로그램들(상업시설, 업무시설, 주거시설 및 공공시설 등)의 효율적 가치창출(자산가치(임대료/지가))이 가능한 적정한 크기의 필지와, 그 필지들의 경제적 효율성을 높일 수 있는 도시블록의 크기와 패턴, 그리고 블록간의 상업경제 활성화와 중소단위 행정구역 간의 연결 교통량을 고려한 도로폭 등을 기반으로 이루어져야 할 것이다. 따라서 도시재생 또는 신도시 개발 시 기존 도시계획에서 고려되는 환경적인 요소 및 활성화 측면뿐만 아니라 경제적 관점에 초점을 맞춘 장기적인 도시의 관리 및 운영으로 확대가 이루어져야 한다.

선진국으로의 경제 성숙기에 진입하고 있는 한국에 있어, 도시계획은 부동산 및 도시경제의 장기적인 관리 및 운영 관점을 지속적으로 반영하여 계획해야 한다. 즉, 과거와 같이 부족한 인구와 시설을 수용하기 위한 배분 계획을 넘어서, 부동산 및 도시의 경제적 가치를 고려하고 이를 최적화할 수 있는 도시계획을 통해 공공, 민간 또는 민/관이 개발하기 좋은 도시구조를 만드는 것이 성공적인 도시계획이 될 것이다. 따라서 도시의 인프라 활성화를 위한 정비 기능뿐만 아니라, 부동산 시장의 임대료 및 금융 시장의 이자 등 경제적 요소들과의 상관관계에 따른 도시계획이 필요하다. 그 상관관계를 반영한 도시개발 계획을 통해 적절한 수요와 공급의 규모와 시기를 관리 운영하는 것이 효율적일 것이다. 도시 성장을 위한 경제적 요소들이 기존 도시계획과 연결되어 시너지 효과를 창출하는 것이 바로 도시관리에 필요한 기본 방향이기 때문이다. 그로 인해 효율적이며 경제적인 도시개발(Smart/ Economic Urban Development)이 단계적으로 구체화되어 해당 개발지역에 대한 민간부문의 이익을 가져오는 것뿐만 아니라, 개발의 영향에 따른 주변지역의 활성화와 세수증가 그리고 정비된 인프라로 인한 비용절감을 통해 공공부문도 이익을 공유하게 되며, 이는 다시 주변 지역 및 타 부문에 대한 순환 재투자를 가져오게 되어 그 효과가 도시 전체로 확대되는 것이다.

부동산 및 도시의 경제적 초점을 고려하는 도시계획의 출발은 우선적으로 건축 프로그램과 각 프로그램들의 건축면적을 위한 필지의 크기와 그 필지들을 위한 효율적인 도심 블록의 크기 그리고 블록 간 도로 폭에 대한 기본계획이라 할 수 있다. 블록은 가로에 둘러싸인 필지의 집합체로 도시의 주요한 구성요소이다. 이러한 블록의 규모와 형태는 필지의 크기와 형태, 전면 주간선도로 및 보조간선도로의 폭에 영향을 미치고 있으며, 이는 다시 건축물 배치, 건축면적, 건축 프로그램의 특성에 영향을 미치게 된다. 이러한 관계성으로 인해 블록은 해당지역의 가로경관뿐만 아니라 도심 가로활동의 정체성을 규정짓게 되는 주요한 역할을 담당하고 있다. 이러한 도시블록 및 도로폭의 계획은 건축물 면적에 대해 디자인적 요소와 환경적 요소를 반영하여 계획되었다. 하지만 도시개발에 있어 필지와 블록의 크기 및 도로폭은 도시경제 측면에서 지가 및 부동산 임대료 등에 영향을 미치고 있어, 도시 및 부동산 경제학적 관점에서 도시블록을 바라보고 재구성할 필요가 있다. 여러 연구 자료에 의하면 블록의 크기에 따라 가로활동의 차이와 개발의 유연성(분필과 합필의 변화)과 같은 경제적 활동의 차이가 나타나고 블록 내 필지규모 및 분포의 차이는 평균임대료의 차이를 가져오고 있다고 한다. 특히 중소규모 블록이 슈퍼블록에 비해 도시경관뿐만 아니라 가로활성화와 부동산경제 측면에서 보다

효율적이라고 하고 있다. 따라서 도시계획의 단계에서 적절한 규모의 필지를 수용할 수 있는 도시블록을 설정하고 실현하는 것은 도시의 경관적 측면이나 가로활성화 측면과 더불어 도시경제 및 부동산 등 경제적 효율성을 제고하는 데에 중요하다. 도시계획은 개발 여건의 변화에 따라 최적의 건축 프로그램을 받아들일 수 있고 보행과 교통흐름이 가능한 적절한 블록의 규모와 형태로 계획되어야 할 것이다. 특히 블록은 필지와 달리 공공시설인 가로의 변화를 가져오기 때문에 변화가 더욱 어렵다. 따라서 도시계획 초기 단계에서 적정한 규모와 형태의 블록이 계획되어야 한다. 일반적으로 도시의 도심지역은 도시 활동이 집중된 지역으로서 교외지역에 비해 가로활동과 경제적 활동이 중요한 지역이다. 이에 따라 도심에 대한 상업지역(Commercial Area) 블록계획은 교외지역에 비해 보다 부동산 및 도시 경제적 측면을 고려한 계획이 되어야 할 것이다. 하지만 현재 일어나고 있는 마곡, 잠실 등의 서울시 재개발사업에서는 대규모 블록과 필지로 계획하고 있으며, 수도권 2기 신도시 및 세종시 등 신도시개발의 경우에도 도시구조, 블록과 필지의 크기와 형태 같은 계획요소에 있어 여전히 경제적 관점을 고려하지 못한 채 이전의 수도권 1기 신도시의 도시블록 형태로 계획되어 개발되고 있는 상황이다.

이에 따라 본 연구에서는 대도시인 서울시 도심블록 및 신도시 상업지역(Commercial Area) 블록과 해외 주요 핵심 도시인 뉴욕, 보스턴 등에서 도심블록의 상업지역에 대한 블록의 규모 및 형태, 필지규모 분포, 건축 프로그램과 건축 면적 등 같은 블록의 특성과 필지 규모와 형태의 변화와 같은 개발유연성, 그리고 블록 내 임대료 분포와 지가와의 관계와 같은 개발가치를 비교하고자 한다. 또한 도시경제학적 관점에서 부동산 임대료 및 지가를 중심으로 지역의 부동산적 가치를 측정하고, 필지에 업무, 상업, 주거 및 공공시설 등이 수요에 맞게 가장 적절히 배치되어 도시관리의 효율적인 가치를 창출할 수 있는 도시블록의 방향성을 도출하여 도시 계획에 있어 도시 및 부동산 경제학적으로 효율적인 도시블록 및 필지계획의 방향을 제시하고자 한다. 한국도시의 도심블록은 크게 2개의 유형으로 구분되어 나타나고 있었다. 하나는 서울 도심(CBD)과 강남과 같이 구도시 및 토지구획정리사업지구에서 나타나는 유형으로, 간선도로에 둘러싸인 1km x 1km의 슈퍼블록과 그 안에 여러 소형블록으로 구성된다. 이들은 소형필지들로 구성된 지역에서 교통 효율성을 위해 간선도로를 설치하면서 형성되었다.

다른 하나의 유형은 수도권 1기 신도시 및 이후 개발되는 신도시(수도권 2기 신도시, 송도국제도시, 세종특별자치시 등)에서 나타나는 유형으로 800m x 800m의 폐쇄적인 슈퍼블록 내에 여러 소형블록들이 둘러싸여 있는 모습이다. 반면, 뉴욕, 보스턴, 바르셀로나 등 해외 주요 도시의 경우에는 도심부 지역의 블록은 구 시가지나 새로 개발되는 경우에도 폭이 약 100∼250m이며 깊이가 약 50∼100m인 중소규모 블록들로 구성되어 있으며 기본적으로 격자의 형태를 취하고 있어 한국도시의 도심블록과는 다른 패턴 모습을 보이고 있었다. 서울 도심과 강남에서 나타나는 블록유형은 전체지역이 고르게 개발되기보다는 시간이 지남에 따라 주간선도로의 전면부는 도심기능으로서의 개발이 활성화되어 대형 필지 중심으로 변화하였고, 후면부는 개발이 활성화되지 않고 전면부의 발달에 따라 건축 프로그램만 소규모 업무 및 상업용도로 변화하거나 기존 용도로 정체하는 모습을 보이게 되었다. 이들 블록은 전면부의 대형 오피스와 상업시설, 후면부의 주택과 소규모 근린상업시설이라는 필지규모와 건축 프로그램에서의 이중적 구조를 보이게 된다. 가로활동 역시 전면가로와 바로 뒤의 블록으로만 한정되어 있으며, 임대료도 전면부를 중심으로 높게 나타나고 있어 개발가치가 블록의 특정지역에만 한정되어 있다.

이로 인해 도심부에서는 도시환경정비사업 등 여러 재개발사업을 추진하고 있으나 민간차원에서는 지가에 비해 블록내부에 대한 개발가치가 낮기 때문에 블록 전반의 개발사업이 활성화되기가 어려운 상황이다. 신도시 등에서는 기본적으로 아파트 위주의 주택유형을 수용하고 자동차 교통 흐름에 대응하고자 엄격한 용도기능의 분리를 기반으로 하여 시간에 따라 약간씩 블록의 크기가 감소하나 기본적으로는 800m x 800m의 슈퍼블록의 형태로 개발되었으며, 도심블록 유형은 개발시기와는 관계없이 블록 내부가 가급적 보행중심으로 구성되는 몰(mall) 형태의 폐쇄된 중심상업지역을 구성하고자 하였다. 하지만 이러한 중심 상업지역 형태는 시대의 변화와 다양한 개발요구에 자연스럽게 대응하기에 어려운 모습을 보이고 있으며, 이로 인해 여러 상업지역이 이어지기보다는 각 건축프로그램이 분리되어 기능하는 모습을 보이고 있으며, 보행자도로를 중심으로 정돈되고 활성화된 중심지역과는 달리 기능의 혼재되며, 차량과 보행의 혼재가 일어나는 후면부로 구분되는 이중적인 모습을 보이고 있었다.

해외 주요 도시의 경우, 도심지역 CBD나 신도심으로 개발된 지역은 중소형의 일정한 크기의 블록들이 균질하게 분포되어 있어 전체 지역이 균형적으로 개발되어 있으며, 개발여건의 변화에 따라 필지의 합필, 분필뿐만 아니라 블록 간 통합과 분리가 나타나는 특성을 보이고 있어 개발여건에 따라 도심부가 확장되거나 변화되는 것에 유연하였다. 또한 건축 프로그램도 저층부는 상업시설, 위층은 업무 또는 주거시설 또는 호텔 등으로 구분되는 다양한 혼합용도 형태를 보이고 있어 블록의 도심부 입지여건에 따라 개발규모나 건축물이 급격하게 변화하는 것이 아니라 건축 프로그램의 분포가 서서히 변화할 수 있었다. 이러한 블록의 규모와 배치방식은 시간의 흐름에 따라 블록 내 필지의 규모 변화, 용도 변화, 프로그램 변화 등을 자유롭게 수용할 수 있으며, 경우에 따라서는 몇 개 블록이 합쳐지면서 공원이 되거나 대규모 학교 및 공공시설이 되는 등 변화에 유연한 모습을 보이고 있었다.

임대료에 대한 분석 결과, 한국의 도시에서는 도심부라 하더라도 이중적 구조로 되어 있어, 간선도로변 지역은 임대료가 높으나 블록 내부는 임대료가 낮은 모습을 보이고 있어 도심부에 부합하지 않은 기능이나 시설이 분포하고 있었으며, 이로 인해 높은 지가에도 불구하고 용도지역 규제로 개발가치가 낮아 재개발이나 재건축이 발생하기 어려운 모습을 보여 경제적 효율성 측면과 개발계획 측면에서 많은 문제점을 보이고 있었다. 반면, 해외 도시의 경우에는 일반적인 도심부와의 거리와 관련하여 임대료 분포가 구성되어 있으며, 층수에 따른 임대료 차이는 나타나고 있으나 인근 블록과의 임대료 차이가 크게 나타나고 있지 않고 있으며 CBD에서부터 서서히 임대료가 낮아지는 모습을 보인다. 블록전체로 보았을 때, 평균임대료지수는 오히려 서울이나 신도시에 비해 높은 것을 알 수 있었다. 이를 통해 보았을 때, 상업지역(Commercial Area)에 대해서는 경제적 측면의 소규모 블록 중심의 계획이 필요하다 할 수 있다. 즉, 앞으로의 재개발 또는 신도시개발은 도시 및 부동산의 경제적 관점에서 전체 도심블록들의 개발 가능성과 개발 가치를 고려하여, 슈퍼블록과 8차선 이상의 광로로 개발되는 형태가 아닌 중소규모 블록과 중소도로의 형태로 개발하여 전체 지역에 대한 접근성을 향상시키고 블록 간의 가로활동 및 경제활동을 활성화시키는 것이 보다 바람직하다 볼 수 있다.

연구를 위해 보다 효율적인 블록과 필지 배치를 위해 업무, 주거, 상업 건축물들을 살펴보면, 건축 프로그램별로 사용이 유용한 건물 깊이가 나타나고 있는데, 이를 반영하여 각각의 깊이에 맞게 한 블록에 다양한 프로그램이 공존할 수 있는 효율적 블록규모를 고민할 수 있다. 구체적인 비교 분석은 도심의 업무 및 상업시설 지구 중심으로 조사하고 블록의 활용도를 통해 도심 내 건축 프로그램을 분석하여 이를 수용하는 필지 및 블록 규모에 대해서 조사하였다. 또한 상관관계분석, 교차비교분석 등을 시뮬레이션을 통해 현