현행 농지소유제도의 개선방안에 관한 연구

농지소유제도의 역사와 현행 제도의 개선방안을 연구했다.

인류 최초의 직업은 농업이었다. 처음부터 인간은 땅(토지)에 기초를 두 고 살아 왔으며, 앞으로도 영원히 그럴 수밖에 없을 것이다. 토지는 인간 에 의해서 생성될 수 없는 한정된 재화이기 때문에, 토지는 역사적으로 사 람들 사이에 많은 갈등을 야기시켰다. 우리나라의 역사도 예외는 아니었 다. 우리나라의 역사 속에서 토지를 대변하는 농지(農地)는 각 시대의 구 성원들에게 다양한 의미를 부여하여 왔다. 농지와 관련된 과거의 제도가 우리에게 시사(示唆)하는 바는 현재의 제도가 우리에게 합리적으로 적용되 어지고 있는가에 대한 성찰과 또한 다음세대들에게 적어도 우리가 마련한 제도가 합리적으로 적용되어져야 하는 당위성(當爲性)에서 그 의미를 찾을 수 있다. 우선 우리나라의 농지소유제도에 대한 역사적 고찰을 살펴보면, 전근대 적 농지소유제도, 과도기적 농지소유제도, 근대적 농지소유제도로 구분해 볼 수 있다. 각각의 특징을 살펴보면 다음과 같다. - vi - 전근대적 농지소유제도는 대한제국을 포함한 그 이전 시대를 말한다. 이 시대의 공통점은 군주가 통치하는 시대로 토지를 바탕으로 국가기능을 수 행하고 왕권을 강화하던 시기였다고 볼 수 있다. 그 중 대한제국 시기는 전제군주국가로 무한적인 전제군주권은 있으나, 일반국민의 기본적 인권이 나 재산권 보장에 관한 규정이 없었으므로 근대적 토지소유제도가 확립되 지 못한 시기였다고 볼 수 있다.

다음으로 과도기적 농지소유제도는 일제강점기와 미군정기를 말하는것 으로, 일제강점기의 일제에 의한 토지조사사업은 조선의 국법상 허용되지 않는 일본인들에게 토지소유를 합법화할 목적으로 시행되었다. 또한 미군 정기의 미군정에 의한 토지조사사업은 남한지역에 민주주의 국가를 수립 하기 위함이었으며, 그렇게 하기 위해서는 정치권력의 핵심인 국민일반의 절대적 지지가 전제되어야 했기 때문에, 대다수였던 소작농민을 자작농화 해야 할 필요성이 있었다. 따라서 1946년 2월부터 실질적인 토지개혁을 위 한 정책을 수립하기 시작하였다. 이러한 미군정의 농지개혁은 결과적으로 토지소유의 집중현상을 해소하고, 경자유전의 원칙을 실현시켰다는 점에서 정부수립 이후의 농지개혁법에 상당한 영향을 주었다고 볼 수 있다. 물론 미군정기의 토지소유의 재편도 우리 국민의 의사와 상관없이 독자적으로 시행된 것이므로 정당하다고 볼 수는 없다. 현행 농지법의 근간을 이루게 된 근대적 농지소유제도의 확립은 대한민 국의 정부수립이후이다. 1948년 정부수립이후 제헌헌법 하에서 ‘경자유전 의 원칙’을 채택한 이래 1949년 6월「농지개혁법」의 제정을 통하여 토지 의 ‘유상매수와 유상분배’를 통한 토지개혁을 단행하여 헌법상 ‘경자유전의 원칙’을 충실하게 시행해왔다.

제헌헌법상 ‘경자유전의 원칙’과 1962년 헌 법상 ‘소작제도금지의 원칙’하에 농지소유에 대한 엄격한 규제제도가 시행 되어 왔다. - vii - 그러나 최근 경제성장과 산업구조의 변화에 따라 ‘경자유전의 원칙’이 농지사용의 효율성을 과도하게 제한하는 규제라는 인식이 높아짐에 따라 그동안 개헌논의 과정에서 ‘경자유전의 원칙’을 폐지하자는 여론이 상당히 높게 나타나고 있는 것이 현실이다. 또한 농촌사회를 구성하고 있는 농촌 인구의 노령화와 노령인구의 사망이 급속하게 진행되는 상황에서 헌법상 ‘경자유전의 원칙’이 현실상 타당한가의 문제가 제기되고 있다. 이와 같이 우리나라의 농지소유제도는 헌법 제121조 제1항에 의거한 ‘경 자유전의 원칙’과 ‘소작제도금지원칙’을 기본이념으로 하고 있지만, 이 원 칙은 1948년 제헌헌법에 수록되어 2024년 현재 76년여를 유지되어 오는 헌법원칙으로서 이러한 대원칙을 유지하고 발전시키기 위한 법정책적(法 政策的) 내지는 법률적(法律的) 제재는 사회적 구조변화와 경제적 체계발 전에 일률적이고 획일적으로 적용하기에는 분명히 한계가 있음을 부인할 수 없다. 따라서 본 연구에서는 농지법이 규율하고 있는 농지소유에 대한 몇 가 지 불합리한 제도에 대해 개선방안을 제시하였다.

첫째, 가장 기본적인 농지의 개념에 있어서 현행 농지법은 현황주의(現 況主義)를 따르고 있는데 이는 지목주의(地目主義)로 개선하여야 한다고 본다. 근대법제에서 법 형식을 기초로 한 부동산의 식별기준은 공적장부인 등기제도에 반영되어 제도화되었으며 등기제도를 포함하여 토지정보관리 제도가 지목이라는 형식을 기준으로 함에도 불구하고, 전쟁과 분단이라는 역사적인 격변기를 거치면서 이례적으로 농지개혁법(農地改革法)이라는 특 별한 법률이 제정되고 이때 현황주의가 지목주의보다 우선하여 농지를 식 별하는 원칙으로 규정되었다. 그러나 토지가 실제로 농업에 이용 되는지를 기준으로 하는 현황주의는 농지의 객관적인 효용을 기준으로 농지를 분류 하는 것이 아니기 때문에 변동성이 크고 불명확하여 관리기준으로 부적절 - viii - 하다. 따라서 “농지에 농사를 짓는다.”와 “농사를 지었기 때문에 농지다.” 라는 개념에서 무엇이 옳은 판단인가에 대하여는 당연히 전자가 옳다고 본다. 다만, 지목주의를 원칙으로 하되, 실제 현황으로 볼 때 불가피한 경 우 현황주의를 예외적으로 적용하는 것이 실정법체계로 볼 때 타당한 것 이라고 본다. 둘째, 농지의 소유에 대한 규제에 관하여는 우리 농지법이 헌법이 천명 하고 있는 경자유전의 원칙에 기속되어 있는데, 헌법상 ‘경자유전(耕者有 田)의 원칙’과 ‘소작제도(小作制度)금지의 원칙’은 현대사적으로 재조명되 어야 한다.

다시 말해서 제헌헌법 이전의 우리나라는 봉건지주와 소작농민 과의 농지를 매개로 맺어진 신분과 계급으로의 농민이 존재했었다. 그러나 현대의 자본주의적 경제민주화 사회에서는 농민이 신분과 계급으로의 농 민이 아닌 직업으로서의 농민이 존재한다고 보아야 한다. 또한 사적 소유 권의 원칙과 대비하여 소유관계의 이원적 체계로서 혼란의 야기하는 소유 권제한의 원칙인 ‘경자유전(耕者有田)의 원칙’은 ‘유전경작(有田耕作)의 원 칙’으로 수정되어야 한다고 본다. 셋째, 농지취득자격증명에 대한 개선이다. 2021.8.17 농지법 개정으로 농 지취득에 대하여 취득이 어렵도록 강화되었다. 부동산투기를 막기 위한 고 육지책으로 농지취득을 어렵게 하였는데, 농민의 입장에서 농지취득이 어 렵다는 것은 농지매각도 용이하지 않다는 것을 간과해서는 안 될 것이다. 농업과 관련하여 국제적인 환경변화와 국내적으로도 농업인의 고령화와 농업인의 노동력 감소 현상은 이제 우리가 피할 수 없는 현실이다. 농업인 의 세대교체와 농업의 과학적 영농기법을 통한 식량생산을 위해서도 농지 취득이 다소 완화되어야 한다고 본다. 또한 현대적 관점에서의 국민의 생 존과 국가안보를 위한 식량생산을 농지의 목적성으로 함은 물론 이를 헌 법적 가치로 승화시켜야 한다고 본다.

또한 농지취득자격증명을 발급받기 - ix - 위해서는 농지위원회의 심의를 거쳐야 하는 바, 농지위원회에 대해서는 그 역할과 한계를 고려해 볼 때 존재의 의미가 상실되어 가고 있다. 농지법에 서 농지취득을 어렵게 하도록 강화하려는 목적에서 이전에 폐지되었던 제 도를 부활시킨 것인데, 농지위원회가 갖는 농지심사권은 실질적 심사권이 아니라 형식적인 심사권에 지나지 않는다. 따라서 이 또한 농지취득자격증 명에서의 이유과 마찬가지로 현대적 관점에서 효용성이 떨어지는 제도일 뿐만 아니라 도리어 농지이용의 효율화를 막는 제도이므로 대폭 완화하는 방향으로 개선되어야 한다고 본다. 넷째, 농지청의 신설에 대한 제안이다. 위와 같은 농지에 대한 이용효율 화를 제고하기 위해서는 책임있는 독립주무관청이 필요하다. 따라서 산림 청이 독립하여 존재하고 있듯이 농지청을 신설하여 농지에 대한 전수조사 와 함께 농지가 농지로써 합리적으로 이용되는 가에 대한 관리가 절실하 다고 하겠다. 이와 관련하여 국가는 농지를 용도에 맞게 관리하기 위하여 ‘농지특별사법경찰제도’의 도입을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 농지의 훼손, 농지의 불법 전용, 농지의 농업미사용 등 농지에 관한 불법행위에 대하여 농지특사경에게 수사하게 하면 농지를 농사에 사용되도록 관리함 은 물론 농지투기에 대하여도 예방할 수 있을 것이다. 다섯째, 헌법 제121조 제1항의 개정방향을 제시하였다.

우리나라 헌법에 영향을 미친, 독일헌법, 일본헌법, 프랑스헌법, 바이마르헌법 등에도 재산 권의 보장과 제한이 일반적으로 규정되어 있지만, 농지에 대한 ‘경자유전 의 원칙’이 헌법상으로 규정되어 있지는 않다는 것은 주지의 사실이다. 헌 법의 ‘경자유전의 원칙’이라는 선언적 의미가 이제는 폐지된 농지개혁법의 목적에 의한 헌법의 역수용의 결과가 역사 속에 자신을 묶어 놓은 결과가 되어 있는데도, 현대적인 사회변화와 현실에 부응하지 못하고 선언적 의미 로만 존재해야 한다면 도리어 헌법으로서의 가치가 훼손되는 것이라고 본 - x - 다. 더욱이 우리가 지향해야 할 농지에 대한 헌법적 목적은 이제 농지 소 유자의 보호가 아니다. 도리어 경작자와 경작지를 보호하여야 한다. 그러 한 목적을 달성하기 위해서 우리 헌법의 ‘경자유전의 원칙’의 규정은 농업 이 갖는 식량생산으로 말미암는 국민적 생존권과 국가안보라는 헌법적 목 적을 지향하는 방향으로 개정되어야 할 것이다.