재산권수용에 있어서의 손실보상에 관한 법적연구 = A Legal Study on Loss Compensation in Accepting

공익사업을 위한 재산권 수용에서 손실보상의 법적 쟁점을 연구했다.

재산권 수용에 있어서의 손실보상에 관한 법적 연구 공익사업을 위하여 필연적으로 발생할 수밖에 없는 공용침해로 인한 손실보상은 국민의 사적인 재산권의 보호와 정당하고 완전한 보상이라는 기본적인 토대를 마련하는 것이 보다 중요하다고 볼 수 있다. 그러나 현실적으로 손실보상에 있어서 제기되는 문제점은 첫째, 재산권 손실에 대한 완전보상의 문제이다. 공익사업으로 개인의 재산을 수용하거나 또는 사용을 제한함으로 인하여 발생하게 되는 손실에 대한 보상은 완전보상이어야 한다는 것이며, 이것은 직・간접적인 침해로 개인의 사적재산권 뿐만 아니라 생활의 기반까지 흔들릴 수 있다고 볼 수 있다. 둘째, 손실보상에 대한 법체계상의 문제이다. 손실보상에 대하여는 토지보상법외에 개별법에서 보상절차 및 기준 등에 대한 특별규정으로 운영되고 있어서 사업별로 실질적인 보상범위가 달라지는 등 법체계상의 문제점이 야기 되고 있다. 셋째, 이주대책의 문제이다. 생활의 근거를 상실하는 이주대책대상자에 대한 이주대책을 실시하고 있지만 이주대책에 대한 구상과 계획이 구체적이지 않고 이주정착금도 실질적인 보상이 되지 못하고 있다. 넷째, 세입자에 대한 대책문제이다. 세입자에 대한 차별은 세입자의 사적재산권을 침해하는 것이라고 할 수 있다. 즉 세입자의 제한적인 대책과 보상 등이 문제가 되고 있다. 다섯째, 정신적 손실의 보상 문제이다.

우선 정신적 손실의 범위가 아주 명확하지 않고 설사 정신적인 손실을 인정한다고 하더라도 재산적 손실이나 생활적 손실과의 관계도 명확히 구별되지 않는다는 것이다. 여섯째, 생활보상의 문제점이다. 우선 공용침해로 인한 손실보상을 대상으로 생활보상의 법리를 도출해야 하는 문제점이 발생한다. 즉 이주대책만 가지고는 예전과 같은 생활의 상태를 유지 할 수 없을 뿐만 아니라 보상에 대하여서도 생활대책의 기준점이 서로 다르다는 것이다. 일곱째, 사업손실보상제도의 문제점이다. 공익사업시행지구 밖의 간접보상의 판단기준이 모호하고 추상적이라는 것이다. 여덟째, 보상액 산정의 문제이다. 현행 보상액은 공시지가를 기준으로 하여 보상액을 산정하고 있다. 그러나 공시지가로 산정하는 보상액은 시가에는 상당하게 미치지 못하는 등 문제점이 발생되고 있다. 위와 같은 손실보상에 대한 문제점에 대하여 개선방안을 살펴보면 첫째, 손실보상은 완전보상이어야 한다. 손실보상은 등가적인 금전보상을 제공함으로써 종전과 같은 생활을 계속할 수 있음을 전제로 하여야 하며 금전보상으로 종전의 생활을 영위하기 어려운 경우에 헌법상 정당한 보상과 사회적 정당성이 실현되는 보상이 이루어져야 한다. 둘째, 손실보상 법체계의 종합화이다.

공용수용과 손실보상에 대한 법제가 이원화되어 있어서 보상절차가 중복되고 명확하지 못하여 국민의 재산권을 충실히 보호하는데 미흡한 실정이므로 공용수용과 손실보상에 관한 절차와 기준을 체계화하여 보다 효율적인 수용과 보상이 이루어지도록 해야 한다. 셋째, 이주대책 마련이 확대되어야 한다. 공익사업은 계획단계에서부터 대책수립 및 시행까지 적어도 그 수립과 내용면에서 이주자의 욕구와 수요가 반영되는 절차를 확보하고 무엇보다도 이주자를 위한 배려규정들이 포함된 이주대책을 마련하여야 할 것이다. 넷째, 세입자 보상체계의 확대이다. 세입자 보상에 대하여는 현행 토지보상법상 세입자의 금전상 및 생활상의 어려움을 해결하기에 미흡하므로, 보다 더 구체적이고 명확한 내용으로 관련규정을 정비할 필요가 있다. 무엇보다도 세입자의 사회적 배려와 정당보상의 관점에서 이주 후에도 기존의 생활환경과 수준이 지속될 수 있도록 보다 더 세밀하고 현실적인 이주 및 생활대책(이주정착금)까지를 포함하는 내용이어야 할 것이다. 다섯째, 정신보상 체계의 확립이다. 정신보상의 경우에 정신적 손실의 범위가 명확하지 않으며, 정신적 손실의 독립성을 인정할 수가 있다고 하면 재산적 손실과 생활적인 손실과의 차이점을 구분해 볼 필요가 있다고 본다. 특히 정신적 손실보상을 요하는 경우에는 위자료의 보완적・조정적 기능이 확대되어야 한다. 여섯째, 생활보상 체계의 확립이다.

생활보상 체계의 마련은 적어도 이주 전과 같은 생활수준과 환경을 보장하는 것이므로, 생활비 보상 등을 통한 금전적인 보상뿐만이 아니라 이주자가 새로운 환경과 상황에 최대한 순조롭게 적응하고 생활에 나가는데 필요한 각종 정보의 제공과 교육프로그램의 마련 등과 같은 비금전적 지원이 병행되어야 할 것이다. 일곱째, 사업보상 체계의 확립이다. 통상 사업손실 보상은 공익사업으로 인한 직접적인 피해보다는 간접적으로 피해가 발생하였을 때 보상해 주는 것이다. 그러므로 공익사업시행지구 밖의 토지 등의 보상에 대하여는 사업손실 보상의 범위에 포함시켜야 하며, 법령에 보상의 근거규정을 마련하는 것도 필요하다. 여덟째, 손실 평가액 산정을 명확하게 하여야 한다. 보상액 산정에 있어서 공시지가는 현실적으로 시가에 대하여 제대로 반영되지 못하고 또 완전보상에 대한 취지를 구체화시키지 못하는 문제점이 있으므로 공시지가의 제도적인 실제적 운영의 현상에 의한 격차에 기타의 요인이나 보상평가를 실무적 차원으로 보완할 필요가 있다. 따라서 보상기준은 이러한 시장거래가격을 구체화하는 내용의 기준일 필요가 있다. 즉 공시지가의 현실화가 필요하다는 것이다.

결국 공익사업을 위해 필연적으로 발생하는 공용침해와 더불어 발생하는 손실보상의 문제는 공익과 더불어 국민의 재산권보호와 정당한 보상이라는 사익과의 균형의 기틀을 잘 마련하는 것이 중요하다고 보며 현재 손실보상의 문제로 발생하는 완전보상과 보상법률 체계의 확립, 이주대책, 세입자 보상, 생활보상, 사업보상 등이 보다 더 가까이 정당보상에 접근시켜야 하고 완전함에 의한 현실적인 보상시스템을 확립하고 확대시켜 나가야 한다고 보며 더불어 손실평가액에 있어서도 보상기준을 실거래가 수준으로 현실화하는 것이 바람직하다고 본다.

목 차 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 목적 1 제 2 절 연구의 범위와 방법 1 Ⅰ. 연구의 범위 1 Ⅱ. 연구의 방법 2 제 2 장 재산권보장의 법적 이론 3 제 1 절 재산권보장의 의의와 법적 근거 3 Ⅰ. 사유재산제의 보장 3 1. 사유재산제도 3 2. 재산권의 존속보장과 가치보장 4 3. 사유재산권의 보장관련 판례 7 Ⅱ. 재산권보장의 법적근거 8 1. 재산권의 법적근거 8 2. 재산권보장의 내용 9 제 2 절 재산권수용의 제한과 이론 11 Ⅰ. 재산권수용의 제한 11 1. 재산권의 사회구속성 11 2. 재산권의 공용침해 12 3. 재산권침해에 대한 보상 13 Ⅱ. 재산권수용의 제한 이론 15 1. 형식적기준설과 실질적기준설 15 2. 경계이론과 분리이론 19 제 3 장 재산권 수용상 손실보상제도 27 제 1 절 손실보상의 요건 및 원칙 27 Ⅰ. 손실보상의 요건 27 1. 공공의 필요 27 2. 공용침해 28 3. 특별한 희생 28 Ⅱ. 손실보상의 대상과 원칙 30 1. 손실보상의 대상 30 2. 손실보상의 원칙 32 Ⅲ. 손실보상의 종류 38 1. 이전비 보상 38 2. 부대적 손실보상 42 3. 생활보상 51 제 2 절 손실보상제도의 법적 근거 55 Ⅰ. 손실보상의 헌법적 근거 56 1. 헌법상 손실보상기준의 의의 56 2. 우리나라 헌법상 손실보상의 변천 과정 62 3. 손실보상법의 발전과정 69 Ⅱ. 손실보상의 실정법적 근거 72 1. 토지보상법상 손실보상 72 2. 손실보상의 협의・재결 78 3. 보상업무의 위탁과 보상협의회 78 4. 이의신청과 행정소송의 제기 80 5. 보상의 실