공용수용에서 공익성 검증에 관한 연구

공용수용의 공익성 검증과 사업인정 요건을 연구했다.

우리나라는 국가 등 공공기관이 주도적으로 경제개발을 견인하고 그 과정에서 사회기반시설 내지 택지개발, 산업단지개발 등을 위한 공익사업이 활발히 진행되었고 지금도 여전히 진행 중이다. 공적 개발사업 시행에는 거의 예외없이 공용수용이 뒤따른다. 우리 헌법 제23조 제3항은 공용수용제도의 근거를 마련하면서 재산권 보장과의 조화를 꾀하고자 공공필요와 정당보상이라는 조건을 부가하였다. 공용수용의 개념과 관련하여 “공공필요에 의한 재산권의 공권력적·강제적 박탈”이라는 헌법재판소의 정의는 매우 타당하고, 그에 따를 때 최소한 ⅰ) 재산권에 고권적 법률행위이어야 하고, ⅱ) 재산권을 박탈하여야 하며, ⅲ) 공적 과제의 수행을 목적으로 하여야만 공용수용의 요건을 갖추었다고 볼 수 있다. 이러한 요건을 갖춘 공용수용은 ‘공공필요’에 부합하여야 비로소 정당한 공용수용으로 평가될 수 있는데, 토지보상법 외에 개별법률을 통하여도 공용수용이 가능하여지고 국가 등 공공기관 외 민간의 참여가 활발해지면서 ‘공공필요성’, 특히 ‘공익성’ 충족 여부에 관한 수용권 남용 논란이 제기되어 왔다.

공용수용 절차의 전반은 공용수용권이 형성되는 사업인정 내지 사업인정으로 의제되는 행정처분 단계이고, 그 단계까지에서 헌법이 요구하는 ‘공공필요성’ 충족 여부를 검증하는 과정을 세분화하면 입법적 검증, 행정적 검증, 사법적 검증 단계로 나누어 세밀하게 살펴봄으로써 수용권 남용 논란을 줄일 수 있을 것이다. 입법적 검증 단계에서는 공익사업 법정주의와 중앙토지수용위원회의 개별법률 제·개정에 대한 의견 제시 권한 행사라는 장치가 있고, 행정적 검증 단계에서는 사업인정 내지 사업인정이 의제되는 행정처분이 있기까지의 관계 행정기관장 등 및 중앙토지수용위원회와의 협의, 이해관계자의 의견 청취라는 장치가 있으며, 사법적 검증 단계에서는 사후적인 행정소송을 통한 공용수용의 위법부당함을 다투는 장치가 있다. 특히 행정적 검증 장치 중 중앙토지수용위원회의 공익성 검증 절차는 그 중요성이 날로 높아지고 있다. 입법적 검증 강화 방안으로서 공익사업에 대한 제한적 열거주의를 강화하여 개별법률에 의한 수용권 허용을 점차 축소하고, 지방분권화에 맞춰 국토교통부장관의 권한을 지방으로 이양하는 것도 고려할 필요가 있다. 또한 수용권 남용 가능성이 높은 민간 개발사업에서는 사업시행자의 소유요건 및 동의요건을 사업인정 내지 인허가처분 단계에서 요구하고 국가 등 공공기관보다는 상향된 조건을 부과하여야 한다.

행정적 검증 강화 방안으로는 실효성있는 이해관계인 의견 청취 절차 이행을 위하여 사업시행자에게 이해관계자들이 사업대상지임을 인식할 수 있도록 필요한 조치를 취할 의무를 부과하고, 행청기관 또한 사업인정 고시 내지 사업인정으로 의제되는 행정처분의 통보의 인식가능성 제고 수단 마련을 의무화 하여야 한다. 이에 더하여 중앙토지수용위원회의 공익성 검증업무의 내실화를 위한 조직 및 인력의 확충이 요구되고, 내부지침에 불과한 공익성 평가 기준을 국토교통부고시 등 부령이라는 법령의 형태로 제정하여 사업시행자의 예측가능성 및 공익성 검증 과정의 투명성을 높여야 한다. 사법적 검증 강화 방안으로는 사업인정의 ‘고시’가 갖는 막강한 효력에 대하여 이해관계인이 소송으로 다툴 수 있는 방법을 모색하였다. 첫째 사업인정의 제소기간의 기산점은 행정소송법상 행정소송의 기산점 규정을 따라야 하고, 둘째 사업인정 자체에 대한 재심사청구권을 보장하며, 셋째 의제된 사업인정 자체의 공익성 하자를 주된 행정처분의 위법 사유로 다툴 수 있게 하여야 하고, 넷째 사업인정의 제소기간 기산점에 대한 해석을 유지하는 경우라도 이후 수용재결에 대한 불복 과정에서 사업인정의 공익성 흠결이라는 하자를 검증하는 방향으로 사법부의 입장 선회를 요구하였다.

공용수의 공익성 검증은 헌법상의 ‘공공필요성’을 법령의 틀에서 구현하는 것으로, 어떻게 체계화하는지가 매우 중요하다. 수용권이라는 강력한 공권력이 무분별하게 남용되는 것을 방지하는 장치로서의 ‘공익성 검증’은 앞으로도 계속 발전시켜 나갈 필요가 있다.

표 목 차 ⅳ 그 림 목 차 ⅴ 국 문 초 록 ⅵ 제1장 서론 1 제1절 연구 배경과 목적 1 제2절 연구 범위과 방법 4 1. 연구의 범위 4 2. 연구의 방법 5 제3절 선행연구 검토 및 차별성 6 1. 선행연구 검토 6 2. 선행연구와의 차별성 8 3. 연구의 주요 내용 9 제2장 공용수용과 공익성에 대한 이론적 고찰 10 제1절 공용수용의 개념과 법적 근거 10 1. 『헌법』 제23조 제3항의 공용수용 10 2. 『토지보상법』 및 개별법률에서의 공용수용 12 제2절 공용수용의 성립요건과 허용요건 14 1. 개관 14 2. 공용수용의 성립요건 14 3. 공용수용의 허용요건 : 공공필요와 정당보상 17 제3절 공익성 검증을 위한 공공필요에 대한 법적 고찰 21 1. 『헌법』상의 ‘공공필요’ 개념 21 2. 공공필요 개념에 대한 헌법재판소의 입장 22 제3장 공익사업범위의 확대와 공익성 검증의 중요성 26 제1절 공익사업 범위의 확대와 수용권 남용 가능성 26 1. 법률이 허용하는 공익사업 확대 26 2. 공익성이 낮은 사업에의 수용권 행사 : 수용권 남용 28 제2절 공익성 검증의 제도적 장치와 검증의 중요성 35 1. 개관 35 2. 입법적 검증 장치 35 3. 행정적 검증 장치 40 4. 사법적 검증 장치 43 제3절 중앙토지수용위원회의 공익성 검토 47 1. 공익성 검토의 의의 47 2. 공익성 검토 기준 48 3. 검토 절차 54 제4장 공익성 검증 체계의 한계와 재정립 방향 56 제1절 현행 공익성 검증체계의 한계 56 1. 사업인정의제로 인한 유명무실화한 입법적 검증 56 2. 중앙토지수용위원회