행정구역 경계 개선에 관한 실증적 연구

토지개발·농지개량에 따른 행정구역 경계의 개선 방안을 연구했다.

(초록) 우리나라의 행정구역 경계는 1912년 토지조사사업 당시 도로, 하천, 구거 등 자연 상태와 지리적 조건을 기준으로 설정되었다. 그러나 1966년 「토지구획정리사업법」의 시행으로 토지 개발과 주택 건설 사업이 진행되면서, 기존에 자연 지형을 기준으로 했던 필지 및 행정구역 경계가 인위적인 공사로 인해 직선화되었다. 이어 1970년 「농촌근대화촉진법」이 시행되면서 농지개량과 농업 기계화를 통해 생산성을 향상하기 위한 경지정리사업이 진행되었고, 사업지구 내 행정구역 경계 조정이 필요해졌다. 하지만 당시「토지구획정리사업법」은 리(里)간 행정구역 조정에 대한 법적 근거가 없었다. 또한, 「농촌근대화촉진법 시행령」 제59조에 행정구역 변경에 관한 조항이 있었지만, 농지개량사업 시행자들이 리(里)나 동(洞) 경계변경을 일관되게 신청했는지는 명확하지 않다. 우리나라의 행정구역 경계는 도시화, 도로 및 철도 건설, 하천 정비 등의 이유로 주민 생활권과 지방자치단체의 관할구역 간 불일치 사례가 증가하고 있다. 이러한 상황은 행정 관리의 어려움을 초래하고, 주민들의 생활에 불편을 야기하고 있다. 대부분의 행정구역 경계는 구한말과 일제 강점기에 확정된 상태로 오늘날 산업화와 도시화로 변화된 국토의 현황과 맞지 않는 경우가 많다.

따라서 수도권 대규모 개발로 인해 행정서비스 접근성이 저하되는 사례도 나타나고 있으며, 이에 따라 합리적인 행정구역 조정의 필요성이 제기되고 있다. 본 연구는 이러한 필요성과 원인을 바탕으로 행정구역 경계 조정이 완료된 지역과 조정이 필요한 지역의 현황과 실태를 분석하고, 행정구역 경계의 문제점과 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 우리나라의 행정구역 변경의 근거가 되는 「지방자치법」과 일본, 프랑스, 독일의 지방 자치 관련 법률(이하, 「지방자치법」이라 한다)을 비교·검토하였다. 연구 결과, 우리나라의 행정구역 변경 절차는 「지방자치법」과 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에 따라 수행되지만, 입법형식, 입법목적, 주민 의견, 추진 절차 등에서 법적 근거와 명확성이 부족하다는 점이 확인되었다. 불합리한 행정구역 경계 사례로는 자료 접근이 쉬운 서울특별시 서대문구, 성북구, 은평구와 전라남도 영광군과 전라북도 고창군, 울산광역시 울주군 등이 포함되었다. 더불어 행정안전부 보도자료와 인터넷 기사 등을 참고하여 최근 행정구역이 변경되었거나 변경이 필요한 지역을 선정하고 분석하였다. 개선방안을 도출하기 위해 행정구역 업무를 담당하는 지적 관련 부서 공무원들을 대상으로 “불합리한 행정구역 경계 개선을 위한 담당 공무원 인식 심층 분석” 설문조사를 실시하였으며, 이를 통해 얻은 결과를 개선방안에 반영하였다.

본 연구에서는 「지방자치법」과 「지방자치법 시행령」, 「공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률」의 개정(안)을 제시하였다. 기존 법령의 보완을 위해 「지방자치법」 제6조 제1항 단서 조항을 개정하여 2개 이상의 행정구역이 걸쳐 있는 “공공시설”의 경우 지방의회 동의 없이 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따라 지적확정측량을 통해 행정구역 경계를 조정할 수 있도록 개정(안)을 제시하였다. 또한 「지방자치법 시행령」 제4조 제1항 개정을 통해 기존의 관할구역과 생활권 불일치로 주민 생활에 불편이 발생하는 경우뿐만 아니라, 자치구가 아닌 구와 읍·면·동에서도 불합리한 행정구역이 발생하면 변경할 수 있도록 근거를 마련하였다. 아울러 「지방자치법 시행령」 제4조 제2항 단서 조항에 “다만, 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 착공 후라도 행정안전부령으로 정하는 신청요구서에 행정구역 변경조서 및 변경도 등을 첨부하여 관계 지방자치단체의 장에게 제출해야 한다.”라고 개정(안)을 제시하여 「주민투표법」에 의한 주민들의 요구가 있을 때는 착공 후 준공 전이라도 신청요구서를 제출하여 행정구역 변경을 조정할 수 있도록 하였다. 또한, 현행 불합리한 행정구역 경계는 주로 1966년의 토지구획정리사업과 1970년의 농촌근대화 촉진 사업으로 인하여 발생한 것으로, 이를 해결하기 위한 개별 법률의 제정을 제안하였다.

개별 법률은 「공유토지분할에 관한 특례법」을 참고하여 「불합리한 행정구역 경계 조정을 위한 특별법(안)」이라는 가칭으로 운영할 것을 제안하였다. 이를 통해 행정구역 경계 조정을 체계적으로 수행하고, 불합리한 행정 경계를 효과적으로 개선할 수 있도록 하는 방안을 마련하고자 한다. 마지막으로, 불합리한 행정구역 경계 조정을 체계적으로 추진하기 위해서는 장단기적 계획의 수립이 필요하다. 또한, 추진 주체를 명확히 하고, 이를 뒷받침할 법적, 제도적, 행정적 검토를 철저히 수행하여 조정절차가 원활하게 진행될 수 있도록 해야 한다. <Abstract> The administrative boundaries in South Korea were originally established in 1912 during the Land Survey Project, based on geographical conditions and natural features such as roads, rivers, and ditches.

However, with the implementation of the Land Readjustment Program Act in 1966, land development and housing construction projects led to the straightening of parcel boundaries and administrative boundaries due to artificial construction. Subsequently, with the enforcement of the Rural Modernization Promotion Act in 1970, Land Readjustment Program progressed to increase productivity through land improvement and agricultural mechanization, necessitating the adjustment of administrative boundaries. However, the Land Readjustment Program Act of that era lacked a legal basis for administrative boundary adjustments between villages.

Additionally, while Article 59 of the Enforcement Decree of the Rural Modernization Promotion Act addressed administrative boundary adjustments, it remains unclear whether those implementing farmland improvements consistently applied for changes to village and district boundaries. The administrative boundaries in South Korea, established during the late Joseon dynasty and the Japanese colonial period, have become increasingly misaligned with residents' living areas and municipal jurisdictions due to factors such as urbanization, road and railway construction, and river maintenance. This misalignment has led to challenges in managing administrative districts and inconveniences for residents.

Large-scale development in metropolitan areas has reduced access to administrative services, highlighting the need for rational adjustments to administrative boundaries. Due to the aforementioned needs and causes, this study aims to identify issues related to administrative boundaries and propose improvements. It analyzes the current status and actual conditions of regions that have completed or require administrative boundary adjustments. To this end, the study compared and examined South Korea's Local Autonomy Act, which serves as the basis for administrative district changes, with local autonomy-related laws from Japan, France, and Germany.

The findings reveal deficiencies in the legal basis and clarity regarding legislative form, legislative intent, public opinion, and procedures, despite the fact that administrative boundary changes are governed by the Local Autonomy Act and the Special Act on Local Autonomy, Decentralization, and Balanced Regional Development. Cases of unreasonable administrative boundaries include Seoul's Seodaemun-gu, Seongbuk-gu, and Eunpyeong-gu, as well as Yeonggwang-gun in Jeollanam-do, Gochang-gun in Jeollabuk-do, and Ulju-gun in Ulsan-si.

Additionally, areas where administrative districts have recently changed or need to be changed were selected and analyzed by referring to press releases from the Ministry of the Interior and Safety and internet articles. A survey titled "In-Depth Analysis of Civil Servants' Perceptions to Improve Unreasonable Administrative Boundaries" was conducted among civil servants handling cadastral affairs to develop an improvement plan. This study proposes revisions to the Local Autonomy Act, its Enforcement Decree, and the Act on the Establishment and Management of Spatial Information.

To supplement existing legislation, the proviso to Article 6, Paragraph 1 of the 「Local Autonomy Act」 was initially amended to propose an adjustment of administrative district boundaries for "public facilities" spanning two or more administrative areas. This adjustment would be conducted through cadastral confirmation surveys in accordance with Article 8