북한의 토지제도 개편방안 연구 : 한국의 압축성장전략의 적용을 중심으로 = A research on how to improve North Korea’s land system : Focusing on the application of South Korea’s compressed growth strategy

한국의 성장전략을 바탕으로 북한 토지제도의 개편방안을 연구했다.

한반도의 통일은 민족논리에 입각한 당위적 차원이 아니라 과연 통일이 남북한 모두에게 어떠한 이익을 가져다 줄 것인가, 부작용을 최소화한 최적의 통합 방안은 무엇인가에 대한 현실적인 고민이 중요하다. 그런데 현재의 남북한 경제격차는 이념적 대립보다도 심각한 문제이다. 더욱 큰 문제는 이러한 차이가 점차 심화되고 있다는 것이다. 토지제도의 통합 문제는 이런 점에서 두 가지 중요성을 갖는다. 우선 남북한 통합의 완성은 기본적으로 국토의 통일이며 이것은 상이한 두 개의 제도를 어떻게 기능적으로 통합하느냐가 핵심이다. 두 번째는 현재 북한이 가진 유일한 자원은 토지자원으로, 남북한 토지가격 차이는 북한지역의 경제회복의 동력이자, 단 시간 내 북한지역의 부를 상당 수준까지 끌어 올릴 수 있는 원동력이 된다는 점이다. 그러나 이러한 토지자원을 잘못 활용하게 되면 더 이상 잃을 것도 없는 북한 주민들의 생활공간 자체가 일거에 붕괴되어 남북통합에 결정적인 걸림돌로 작용할 가능성도 크다. 본 연구에서는 선행연구에 대한 면밀한 분석과 통일 독일 등 유사한 경험을 한 국가들의 사례 검토를 통해 남북한 토지통합의 가장 효율적인 방법이 무엇인가를 고민하였고 한국식 압축성장전략(compressed growth strategy)을 북한 토지제도 개편의 방법론으로 제시하고자 한다.

특히 재산권적 검토보다는 북한 토지제도 개편에서 용도별․단계별 관리방안 수립의 중요성을 강조하는 등 실제적 활용 목적에 입각한 분석을 시도하였다. 한국식 압축성장전략은 남한의 경제개발 시기 경제성장의 동력 확보 그리고 국민 생활의 안정에 기여한 바가 크다. 한국전쟁 이후, 자본과 기술 그리고 천연자원이 전무한 상황, 다시 말해 토지와 노동력 이외에는 동원할 수 있는 생산요소가 없는 상황에서 부동산(토지 및 건설)관련 산업을 경기부양의 발판으로 삼은 것은 최선의 선택이었다고 할 수 있다. 수출주도 산업화 전략, 임해지역을 중심으로 한 산업입지 정책의 선택과 국제자금의 유입을 통해 잉여자금이 시장에 형성되었고 이것은 자연스럽게 건설 및 부동산 산업의 발달을 촉진하였다. 이러한 산업은 관련 산업의 범위가 넓어 전체 경제부문에서 차지하는 비중이 매우 높고 수요․공급이 적절하게 균형을 맞추면서 파생된 잉여자금이 관련 산업으로 재투자 되면서 성장을 더욱 견인하는 선순환 구조가 형성되는 것이다. 이런 메카니즘으로 인해 부동산 활성화 정책이 경제성장의 동력으로 작용하였다고 평가할 수 있다. 그러나 부동산 부문의 과열로 인한 부작용을 부정할 수는 없다.

과도한 지가 상승, 불로소득의 확대, 빈부격차의 발생 등 필연적인 부작용과 아울러 대응책을 적기에 활용하지 못했던 한계로 인하여 현재까지도 남한의 부동산 정책에 대한 이견이 있다. 투기광풍이라고까지 표현되었던 1980년대의 부동산에 대한 과잉 투자는 정부가 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수제 등의 토지공개념적 요소를 도입하며 해결에 나섰지만 제도에 대한 사회적 합의와 세부 정책의 부족으로 의도했던 성과를 거둘 수는 없었다. 이런 점에 비추어 보면 북한의 경제성장을 위한 부동산 분야 정책은 자유로운 개발사업 추진을 보장하는 토지 사유화의 추진과 그 부작용을 최소화 하는 토지 공개념의 도입이 병행되어야 한다는 시사점을 도출할 수 있다. 토지제도의 사유화는 통일한국의 소유제 기본이념에 충실한 제도로서 북한지역의 경제활동 활성화화 시장경제체제 확립의 중요한 기반으로 작용할 것이다. 뿐만 아니라 한국식 압축성장전략을 반영한 토지제도의 개편은 사유화가 그 기본 전제이다. 그렇지만 독일의 사례에서도 볼 수 있는 급진적인 사유화가 가져올 폐해를 줄이기 위해 토지공개념적 요소가 반영된 제한적․점진적 제도의 추진이 요구된다. 토지공개념은 정책 집행력을 향상시켜 북한의 국토개발의 속도와 효율성을 높이는데도 기여할 것이다.

그러므로 북한토지제도의 개편은 북한경제의 회복과 남북한 토지통합이라는 두가지 목표 아래 토지제도 개편이 북한 경제성장을 견인할 수 있도록 토지의 용도에 따라 관리방법을 달리해야 한다. 또한 북한 주민의 생활안정이 경제력 회복에 기여할 수 있도록 한시적 특혜를 부여하고 거점 중심의 특구 개발 정책을 통해 산업과 주거가 동시에 발전할 수 있는 구조를 형성해야 한다. 이에 따른 토지제도 개편방향은 다음과 같다. 첫째, 상·공업용지와 같이 수익성이 높고 개발여건이 좋은 토지에 대한 조속한 사유화와 개발을 통해 해당지역의 경제 활성화를 유도한다. 둘째, 북한주민의 이탈방지, 생활안정 대책 우선 고려하여 조속한 사회안정을 달성하기 위하여 점진적 사유화 및 투기자본의 유입을 제한하기 위한 토지공개념적 요소를 우선적, 한시적으로 도입한다. 셋째, 몰수토지의 원 권리관계(분단 이전)를 불인정하고 통합 당시의 상황을 우선적으로 보호하는 원칙적 국·공유화를 추진하고 필요에 따라 사유화 한다. 넷째, 토지 용도에 따른 개별적 관리방안 마련하고 북한지역 개발방안 및 한반도 국토종합개발계획과도 연계한다. 다섯째, 북한의 시장경제 전환을 전제, 통합 전후 적절한 시스템과 기본자료 구축하여 빠른 시일 내에 토지조사를 시행․완료한다.

이를 위해 토지 조사 및 북한토지 개편을 담당할 전담기관을 설치하여 업무 전문성·효율성 제고한다. 여섯째, 토지사유화 및 북한지역개발을 통한 이익은 철저히 해당 영역에 재투자 하도록 강제한다. 이것은 북한지역 내부자본 축적과 주민생활 안정 그리고 북한지역의 경제력 향상을 이끌어 남북한 경제격차 해소와 통일비용 절감을 유도하는 효과가 있다. 이를 지원하기 위해 토지조사작업의 조속한 착수, 법제 및 행정체계 구축, 재원조달 방안 모색 등은 지속적으로 검토해야 할 사항들이다. 아울러 한국의 눈부신 경제성장의 원동력이 되었던 압축성장 발전전략이 북한 토지제도 개편에 성공적으로 접목되어 통일 한국의 토지제도 통합의 완성 뿐 만 아니라 개발도상국 경제개발의 롤 모델로 정착되기를 바란다.