韓國の開發制限區域制度における地域制としての抑制及び保護效果に關する硏究

개발제한구역의 규제와 지역제도로서의 억제·보호 효과를 연구한다.

한국의 그린벨트인 개발제한구역은 1971년에 도입되어 1998년 현재 전국 도시계획구역의 36.9%에 지정되어 있다. 그러나 30년 가까운 세월이 지났음에도 불구하고, 대선이나 총선을 맞이할 때마다 과도한 규제라는 <주민반발>과 여야를 불문한 <규제완화요구> 그리고 정부의 <규제완화>라는 표를 매개로 한 정치행정과정이 되풀이되고 있다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하는 시가화억제구역제도이며, 동시에 우리나라 도시계획제도의 근간인 용도지역제상의 일종의 용도지역이기도 하다. 그 이유는 규제에 따른 재산권보장이 필요하지 않은 경찰권 행사이기 때문이고, 개발규제의 수단으로서 지역제의 건축규제이외에 도시계획사업의 전면적 금지, 공공계와 농업계이외의 신축금지, 건물용도별 바닥총개발제한구역제도의 개발규제는 지역제로서의 건축규제 위에 시가화억제구역제도로의 개발규제가 덧 씌어져 있다고 할 수 있다. 이들 시가화억제구역제도로서의 개발규제는 지정이래 구역주민의 강한 반발의 대상이고 정부규제완화의 주요한 대상이기도 하다. 특히, 1990년부터 주거계에 대한 바닥총면적상한은 소유자의 거주연한과 지하층 소유여부에 의해 달리 적용되었는데, 1993년부터는 기주민, 5년이상 거주민, 5년미만 거준민에 대해 각각 100, 132, 200㎡로 차등 적용하였다.

한편 1997년 9월의 건설교통부 입법예고에 의하면, 기주민은 주택바닥총면적상한 297㎡의 증축과 그 가운데 99㎡의 분가용 주택신축이 가능하다. 게다가 1998년 6월에는 당정책으로 '개발권양도 및 보상에 관한 입법'을 통해 개발제한구역의 재산권 문제를 해결하려 했고, 최근에는 '20동 이상의 취락 내지 개발제한구역으로서 부적당한 구역의 해제'라는 대폭적인 제도변화를 모색하고 있다. 본 연구는 이러한 일련의 정책변화에 대한 두 가지 의문으로부터 시작되었다. 첫째, 한국에서 개발제한구역은 과연 어떤 제도로 인식되고 있는가? 비록 개발제한구역은 영국의 그린벨트와 동일한 성격을 갖지만 그 배경이 되는 도시계획제도 그리고 도시계획제한의 이론 및 법적 근거에 있어서는 완전히 다른 성격의 제도이다. 둘째, 용도지역제로 정의할 수밖에 없는 개발제한구역제도가 과연 정당한 경찰권의 행사로서 토지이용에 대한 보호기능을 갖고 있는가? 정당한 경찰권의 행사로서 용도지역제는 억제, 배제, 증진, 보호효과라는 4가지 기능을 갖고 있어야 한다. 특히, 억제와 보호효과는 용도지역제의 기본적 역할이라고 할 수 있는데, 그 중에서도 보호효과는 개발제한구역제도의 지역제로서의 정당성을 판가름하는 기준이 할 수 있다. 이상이 본 연구의 배경이라 할 수 있는데, 이하에서는 연구의 목적과 각 장의 내용을 간략히 소개하도록 하겠다.

본 연구의 목적은 (1) 개발제한구역제도의 개발규제가 해당구역의 건축활동과 토지이용에 미친 영향, (2) 주거 및 상업계건물의 바닥총면적상한의 차별적용을 중심으로 한 규제완화의 파급효과, (3) 농업적 토지이용이 중심인 개발제한구역에서의 농업경영실태와 농업포기현상을, 지역제에 기대되는 억제 및 보호효과의 관점에서 평가하는 것이다. 우선, 제2장에서는 개발제한구역제도와 영국, 일본, 미국의 유사제도를 제도적 구성원리와 개발규제의 수법이라는 두 가지 측면에서 비교 고찰하였다. 이를 통하여 한국의 제도가 (1) 성립배경에서 군사적 목적이 상당히 큰 비중을 차지하고 있다는 점, (2) 지역제로서 정의하고 있음에도 불구하고 그 밖의 도시계획제도와 법제도적 정합성을 갖추고 있지 못한 점, (3) 지정후, 정치적 목적에 의해 취해진 규제완화는 동일지역에 동일규제라는 지역제의 대원칙에도 맞지 않음을 지적하였다. 3장에서는 건설부가 1993년에 집계한 '개발제한구역현황'과 서울시 및 경기도의 각 시·군·구 집계의 '개발제한구역현황'을 근거로 자치체별 구역의 인구와 세대수의 변화 그리고 용도별 건축물수의 변화를 분석하였다. 이어서 서울시의 종로구, 중랑구, 강남구의 '개발제한구역건축물관리대장'에 기록관리되고 있는 약 2000여건의 건물을 표본으로 해서 개발제한구역내의 건축활동의 특성을 밝혔다.

아울러 자치체별 개발제한구역의 도시화압력 비교지표를 정의하고 이하의 장에서 행하는 건축 및 토지이용의 특성(그 중에서도 농업적 토지이용)과 부동산소유권변동에 대한 분석에서 설명변수로서 이용하였다. 여기서 구역내 건축활동의 특성에 대해 간략히 정리하면, 구역건축물의 7할을 차지하는 주거계의 건축활동은 중앙정부의 재정지원을 받을 수 있는 집단이축(정확히는 취락구조개선사업에 따른 이축)을 제외하면 전반적으로 낮은 수준이었다. 또 건축활동 가운데 증개축은 상당한 정도로 기존무허가가 양성화를 통해 이루어지고 있다. 특히, 주상계건물의 증개축에서 바닥총면적의 증가보다는 오히려 감소가 많다는 사실을 확인하였다. 그 이유로서는 냉扇�바닥총면적상한규제가 작용하고 있기 때문이지만, 재정지원을 동반한 집단이축을 제외하고는 경제적 부담에 의한 제약이 오히려 크게 작용하고 있음을 확인하였다. 즉, 규제완화가 현 주민의 주거수준향상으로 연결되지 않고 있는 것이다. 4장에서는 지역제로서의 건축규제(건폐율 및 용적율 최소대지면적)과 층수 제한, 바닥총면적상한의 상호관계를 시뮬레이션에 의해 검토한 후, 6개 자치체(서울시의 강남구와 서초구, 경기도의 과천시, 의왕시, 성남시, 광주군)의 189 일반건축물대상과 동일 지번의 토지대장을 이용하여, 실현용적율과 건축규제의 관계를 실증분석하였다.

그 결과, 부지면적과 증축, 이축 등의 건축행위유형이 실현용적율에 유의한 설명력을 갖고 있지만, 실현용적율은 지정용적율에 비해 상당히 낮은 수준이고, 특히 기준민의 실현용적율은 바닥총면적 상한보다는 오히려 경제적 요인에 의해 제약받고 있음을 재확인하였다. 한편, 개발제한구역정책으로서 여당으로부터 제안되었던 개발권양도제도가 실시될 경우의 거래대상 억제용적을 산정한 결과, 그 총계가 개발제한구역의 14 중심도시 기존거주용총바닥면적의 50배 이상이라는 것을 확인하고, 개발권양도제도가 한국의 도시계획적 현실에 적용불가능하다는 사실을 검증하였다. 5장에서는, 건설부 개발제한구역현황과 3장에서 도출한 도시화압력 지수, 4장에서 이용한 189건의 일반건축물대장과 토지대장, 그리고 200여건의 농지임야대장을 기초로 해서 구역내 부동산소유권변동을 분석하였다. 그 결과, 원래 바닥총면적상한에 대한 규제완화는 기주민의 기득권을 보장하고 구역제도에 의한 재산권침해를 보상하기 위한 수단임에도 불구하고, 구역내 기주민의 주택과 택지의 전매(증/이축권거래)를 촉진시키는 결과를 초래하고 있음을 확인하였다. 더욱이, 구역 내에는 주택과 택지의 소유권이 일치하지 않는 사례가 상당수 존재하는데, 이러한 분리소유현상은 증축활동을 제약하는 요인으로 작용하여 건축규제완화의 기주민 재산권보상효과를 반감시키고 있었다.

제6장에서는, 수도권 6개 자치체의 개발제한구역에서 농업을 경영하는 275 세대에 대해 면접조사를 실시하여 개발제한구역의 농업경영실태와 농업적 토지이용에 대한 보호효과를 검증하였다. 그 결과, 구역내에는 농업경영주체의 고령화와 기주농가의 탈농, 구역내외의 비농민에 의한 농지소유의 진행과 그에 따른 소작농의 증가, 주택시장과 농업적 토지이용의 괴리, 이주농가의 농업생산성은 높은 반면 거주환경이 열악한 점, 구역내외의 도시적 토지이용에 의한 영농환경의 악화 등이 개발제한구역 농업에 있어서 주요한 문제라는 것을 알 수 있었다. 특히, 영농환경의 악화는 公共의 도시적 토지이용에 따른 농지전용이 주요한 요인이었다. 이러한 분석결과에 의해 농업포기현상(Impermanence syndrome)이 만연되고 있는 개발제한구역에는 농업적 토지이용에 대한 보호효과가 존재하지 않음을 검증하였다. 제7장에서는 이상의 고찰과 분석의 결과를 정리하였는데 다음과 같다. 첫째, 1998년부터 구역내 기주민에게만 적용되는 상면적상한의 대폭적인 완화는 동일지역에는 동일규제라는 지역제의 대원칙으로부터 벗어나는 것이며 더욱이 분가용 신축은 기주민 간의 불공평문제를 초래한다. 둘째, 최근 개발제한구역의 재산권보상수단으로서 추진되려 했던 개발권양도제도는 Sending Zone과 Receiving Zone에 대해 고려하지 않은, 현실적으로 실현불가능한 정책이다.

셋째, 정치적 목적에 의해 이루어지는 규제완화는 구역 밖으로부터의 투기적 토지수요를 높이는 요인으로 작용하여 개발제한구역 농민의 농업포기현상을 가속화시키고 있다. 넷째, 구역 내외에 있어서의 도시적 토지이용, 특히 공공에 의한 도로사업, 댐건설, 각종 군사시설에 의한 농지수용은 단순히 농지면적의 감소를 초래할 뿐만 아니라, 탈농에 의해 농업종사자 간에 형성되어 있는 농업경영상의 보완관계를 박탈하고 있다. 다섯째, 도시주변부에 위치하는 개발제한구역이 농업적 토지이용은 주변도시부의 도시적 토지이용에 의한 외부효과를 받는데 그 결과는 토질의 저하로 나타나고 있다. 이상의 결과로부터 정책적 시사점을 도출한다면, 개발제한구역 문제의 근본적인 해결책은 부분적인 규제완화나 개발제한구역제도의 부분적 해제라기보다는 구역제도의 전면적 철폐이거나 구역 외부의 건축자유에 대한 제한, 즉 한국 전토에 대한 개발권의 제한이라 하겠다.