공공주택지구의 대토보상제도 개선방안 연구 : 하남 교산지구 사례를 중심으로

공공주택지구 사업의 대토보상제도 개선방안을 사례 중심으로 연구했다.

정부는 서울에 집중되어있는 주택의 수요를 수도권으로 분산시키기 위해 남양주 왕숙지구, 남양주 왕숙2지구, 하남 교산지구, 인천 계양지구, 고양 창릉지구, 부천 대장지구, 광명 시흥지구, 의왕·군포·안산지구, 화성 진안지구를 3기 신도시로 지정하고 대규모 공공주택공급사업을 진행하고 있다. 공공주택지구와 같은 공익사업의 개발은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법) 제61조 및 제63조에 의거하여 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 하며, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하도록 규정되어 있다. 그러나 대규모 공익사업의 현금지급은 사업시행자의 재정부담 가중되고 원주민의 재정착 및 개발혜택공유가 어려우며 인근지역의 지가상승을 일으키는 등의 문제가 발생할 우려가 있기 때문에 2007년 10월부터 대토보상제도를 대안으로 도입하여 운용되기 시작하였다. 대토보상제도의 활성화와 정착을 위해 양도소득세 감세 또는 과세이연, 대토 상한면적 상향, 대토보상 계약체결 1년 후 현금보상 전환기회 부여 등 각종 혜택을 도입하여 2018년에는 일부 공공주택지구의 경우 66.1%가 대토보상을 신청하는 성과를 가져왔다.

그러나 2020년10월 토지보상법이 개정된 이후에 개발이 진행 중인 3기 신도시 공공주택지구 중 가장 빠르게 토지보상이 진행되고 있는 하남 교산지구의 경우 대토보상계약이 완료되었지만 대토보상계약자는 약 12%에 그쳤다. 이에 본 연구는 하남 교산지구의 대토보상신청이 저조한 원인을 파악하고 대토보상제도의 제도적 문제점을 분석하여 개선방안에 대해 제언하기 위해 이론적 고찰과 3기 신도시 사례연구 및 하남 교산지구의 현금보상신청자를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 도출된 문제점은 다음과 같다. 첫째, 토지소유자가 소유권 이외의 권리관계가 있는 경우에는 대토보상계약 체결 이전에 말소 또는 해제조치를 하여야만 하므로, 권리관계를 정리하기 위한 금액만큼 현금보상을 신청하고 잔여토지에 대한 대토보상만 받을 수밖에 없는 상황이다. 둘째, 대토보상신청 시 양도소득세를 납부할 재원마련이 어려운 토지보상자들은 세액감면이 없는 과세이연을 선택 할 수밖에 없다. 셋째, 개정된 토지보상법에 따라 전매가 제한되어 있기 때문에 대토보상권을 담보로 대출을 실행하여 소유권 이외의 권리관계 정리와 양도소득세 재원을 마련할 수 없는 상황이다. 넷째, 대토보상리츠를 참여하기 위해서는 소유권 이외의 권리관계를 정리하고 소유권 이전 시 양도소득세 납부해야 되기 때문에 대토보상리츠도 대토보상의 활성화 대안이 되지 못하고 있다. 결국 대토보상을 신청하는 토지보상자 수를 늘리기 위해서는 소유권이외의 권리관계를 말소 또는 해제할 재원마련과 양도소득세를 납부할 수 있는 재원의 마련이 필요하지만 개정된 토지보상법으로 인해 전매가 제한되어 재원마련이 어렵다고 판단한 토지소유자들의 현금보상 신청사례가 크게 늘어나 하남 교산지구의 대토보상 계약률이 저조했음을 알 수 있었다.

이에 본 연구는 대토보상 활성화를 위한 제도적 개선방안으로 다음과 같이 제언하였다. 먼저 정부는 대토보상을 원하는 토지소유자를 대상으로 대토보상권을 담보로 받아 저금리로 대출을 실행하는 장치로서 LH 주도의 금융SPC법인 또는 이와 유사한 방식을 도입하여야 하며, 이는 대토보상을 원하는 토지소유자가 대토보상에 필요한 재원을 마련하는데 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 상기 정책을 도입하기 위해서는 대토보상리츠에 현물 출자하는 것을 제외하고 전매제한을 둔 현행법을 일부 개정하여 전매제한 예외 대상으로 LH 주도의 금융SPC법인을 추가하도록 법률적인 틀을 마련하고 제도적 정착이 이루어진다면 3기 신도시의 대토보상이 활성화되어 사업시행자의 재정부담 완화, 원주민의 재정착, 원주민의 개발혜택공유, 인근지역의 지가상승 억제에 기여할 수 있을 것이다. 본 연구는 아직 연구사례가 없는 3기 신도시 공공주택지구 가운데 하남 교산지구를 대토보상자들을 대상으로 설문하고 분석하여 현행 대토보상제도의 개선방안을 제시하였다는 점에 의의가 있으며, 본 연구가 대토보상제도가 활성화 될 수 있는 주춧돌이 되기를 기대한다.

제1장 서론 1 1.1. 연구의 배경 및 목적 1 1.2. 연구의 범위 및 방법 3 1.3. 연구의 흐름 5 제2장 이론적 고찰 6 2.1. 대토보상제도 도입이전 공익사업에 따른 토지보상 방식 6 2.1.1. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 6 2.1.2. 현금보상 7 2.1.3. 채권보상 8 2.2. 대토보상제도 9 2.2.1. 대토보상제도 도입배경 9 2.2.2. 제도적 혜택 및 관리방안 11 2.2.3. 대토보상 공급기준 12 2.2.4. 대토보상 행정절차 13 2.2.5. 대토보상리츠 15 2.3. 선행연구 검토 17 2.3.1. 선행연구 17 2.3.2. 선행연구와의 차별성 20 제3장 3기 신도시 사례연구 21 3.1. 3기신도시 21 3.2. 남양주 왕숙지구 22 3.2.1. 기본개요 22 3.2.2. 토지이용계획 22 3.2.3. 추진경위 24 3.3. 남양주 왕숙2지구 24 3.3.1. 기본개요 24 3.3.2. 토지이용계획 25 3.3.3. 추진경위 26 3.4. 하남 교산지구 27 3.4.1. 기본개요 27 3.4.2. 토지이용계획 27 3.4.3. 추진경위 29 3.5. 인천 계양지구 30 3.5.1. 기본개요 30 3.5.2. 토지이용계획 31 3.5.3. 추진경위 32 3.6. 사례연구 결과 33 제4장 설문조사 34 4.1. 조사목적 34 4.2. 조사설계 34 4.3. 조사결과 34 4.4. 조사결과 종합 39 제5장 대토보상제도의 한계 및 개선방안 41 5.1. 대토보상제도의 한계 41 5.1.1. 소유권 이외의 권리관계 말소 또는 해지 41 5.1.2. 양