開發制限嘔城의 效果的 活用方向에 關한 硏究

개발제한구역의 효과적 활용과 규제·토지소유자 피해를 연구했다.

1971년 제정된 都市計劃法에 의거하여 한국에 도입된 開發制限區域은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하였다는 긍정적인 측면이 있는 반면 도시의 개발압력이 이기지 못하여 공간구조의 왜곡을 가져왔고 토지시장을 왜곡시켰으며 그린벨트에 거주하는 주민들과 토지소유자들의 피해를 강요하였으며 중앙정부에 의한 일률적인 기준에 의해 지정․집행됨으로써 지방도시의 성장이 왜곡되는 등 지역에 걸맞지 않는 도시정책이 이루어지고 장기적 계획 없이 소극적인 개발금지에 그친다는 한계성을 가진다. 한국은 서울과 13개 여타 지역주변에 「開發制限區域」을 정의하는 잘 짜여진 체계를 갖추고 있다. 이 14個 圈域에서는 신규 개발이 엄격하게 통제되어 있다. 과거에는 개발허가가 거부된 그린벨트 지역의 토지소유자와 개발업자에 대해 아무런 보상을 하지 않았다. 그러나 1998년 12월 24일에 헌법재판소가 토지의 본래 목적의 사용을 금지하는 경우 보상이 주어져야 한다고 판결함에 따라 상황이 바뀌었다. 개발제한구역에 대한 민원이 증가하면서 現 政府는 도시환경을 보존하고 주민생활의 불편을 해소하는 방향으로 전면적인 재조정을 추진하여, 開發制限區域 制度改善試案('98. 11. 24)과 制度改善方案('99. 7. 22)을 발표하였다.

1999년 7월 22일에 「國民의 政府」는 개발제한구역의 기본골격은 유지하되, 『先-環境評價 및 都市計劃과 後-解除方式』으로 조정하며, 지정실효성이 적은 7개 중소도시권은 해제하고, 개발제한구역이 필요한 도시권은 부분 조정한다고 발표하였다. 하지만 지금까지 개발제한구역 관리규정은 47차례에 걸쳐 완화되었지만 구역조정은 없었으므로 제도개선안은 지금까지 실천된 수정안들에 비해 보다 근본적인 변화이다. 그러나 「國民의 政府」制度改善案이 권고하는 개혁안 역시 개발제한구역이라는 특정한 계획수단이 작동하는 맥략보다는 그 수단의 상세한 측면에만 치중한 것이다. 한편 세계적으로 持續可能한 開發(Environmentaly Sound and Sustainable Development)이라는 문명사적 패러다임에 근거하여 開發과 保存의 調和가 도시발전의 주요과제로 부각되고 있다. 도시주변에 설정된 개발제한구역도 이러한 원칙 하에서 지속가능한 자원으로 보전하고 창조하려는 새로운 인식이 요구된다. 앞으로의 국토 및 도시환경 변화에 적합한 새로운 개발제한구역의 목적과 기능을 재정립하고 보다 적극적인 활용방향을 모색할 필요가 있다. 本 硏究의 目的은 도시환경변화에 적합하도록 開發制限區域의 機能을 再定立하고 보다

效果的인 活用 및 管理方案을 모색하는데 있다. 첫째, 앞으로의 환경변화를 고려하여 開發制限區域의 槪念과 役割을 再定立하고 둘째, 이에 따라 「國民의 政府」의 開發制限區域 再調整을 살펴보며 셋째, 調整 後 該當土地에 대한 活用方案을 제시한다. 넷째, 再調整區域內의 住民과 土地所有者에 대한 管理方案 및 政策提言을 제시하는데 있다. 개발제한구역의 활용방안에서는 불합리하게 지정된 구역을 해제하고, 나머지 구역은 絶對保全區域과 環境親和區域으로 구분하여 관리하는 방안을 제시하였다. 특히 개발제한구역제도의 틀은 유지하면서 지역적인 특성을 반영할 수 있고 실질적인 해제효과가 높은 대안인 「部分解除 後 用途區分에 의한 差等管理」방안이 바람직 할 것이다. 구역별 차등관리로 개발제한구역을 효율적으로 보전하면서 활용하는 방안으로 첫째, 絶對保全區域은 환경보존을 위해 일체의 개발행위를 금지하고 장기적인 계획하에 사유지를 매입하여 국․공유지로 전환하며 둘째, 環境親和區域은 개발제한구역의 지정목적을 벗어나지 않는 범위 내에서 소규모 리조트와 가족 휴양촌 등 도시민의 여가공간으로 이용하며 셋째, 解除區域은 난개발을 방지하기 위해 대규모 취락지는 토지구획정리사업으로 하고 소규모 취락지는 개별정비와 재개발방지 등으로 저밀도 시가지로 개발하는 방안을 제시하였다.

해제되지 않은 지역주민에 대한 손실을 보상하고자 절대보전구역에 있는 사유지는 해제된 토지의 개발이익으로 土地買入基金을 조성하여 점진적으로 국유지를 확대하고 환경친화구역은 개발할 수 있는 권리를 다른 도시지역에 양도할 수 있도록 開發權讓渡制(TDR)를 도입해야 한다. 해제구역은 지가상승분 및 토지구획정리사업에 의한 개발이익의 일부를 환수하여 토지매입기금으로 조성할 필요가 있다. 이러한 구역조정 및 활용방향으로 개발제한구역제도를 개선하더라도 여전히 새로운 문제가 야기될 수 있다. 이러한 문제를 최소화하기 위해서는 ⅰ) 관리권한의 지방이양 ⅱ) 광역적인 관리시스템의 도입 ⅲ) 네거티브시스템(Negative System)에 의한 관리 ⅳ) 계획허가제(System of Development Permission)의 도입 ⅴ) 토지매입기관설치 ⅵ) 재산상 피해를 입고 있는 주민들에게 각종 세제혜택 및 지원책을 제공할 필요가 있다. 개발제한구역의 설계와 집행과정에서의 정부역할에 대한 監視體系가 필요하다. 현실적으로 정부는 여러 집단의 이해 관계 속에서 공익의 실현보다는 힘의 논리에 따라 특정한 이해집단의 이익을 대변할 수 있으므로 그 역할에 대한 감시가 필요하다.

따라서 정부가 후세대의 이익을 고려하여 보전지역을 철저히 관리하기 위해서는 이념적 동기에서 구성된 非政府團體, 흔히 말하는 NGO의 역할이 중요하다. 개발제한구역의 조정은 國土全體의 土地利用이라는 관점에서 장기적인 안목으로 추진되어야 한다. 무엇보다도 개발제한구역의 효율적인 활용이라는 문제는 결국 해당 지방자치단체 및 그 지구 내에 살고 있는 주민의 협력 없이는 그 효과를 기대하기 어렵다는 점을 인식해야 할 것이다.