빈집 정비를 위한 재산세제 개선방안

빈집 정비를 촉진하기 위한 재산세제 개선방안을 연구했다.

□ 연구목적 ○ 나날이 심화 중인 인구감소 현상 등에 배경하여 빈집이 계속적으로 늘어남에 따라, 다양한 사회문제를 양산하는 빈집에 대한 적극적인 관리가 필요한 시점임. ○ 현재 지방자치단체(이하 지자체)는 빈집정비계획을 수립하여 빈집 소유자에게 철거·개축·수리 등의 조치를 내릴 수 있음. - 현행 「농어촌정비법」 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에서는 빈집정비계획, 빈집실태조사, 빈집 철거 등을 규정 중임. ○ 그러나 실제 농촌지역 지자체의 재정 여건이 열악한 데다 빈집 소유자가 자진 철거를 거부하면 마땅히 손쓸 방법이 없어 지자체들은 빈집을 정비하는 데 한계에 봉착하게 됨. - 재산권 침해 논란으로 실제 철거를 집행하는 것은 쉽지 않아 소유자의 자발적 동의가 없으면 대책을 마련하기 어려운 구조임. ○ 빈집 소유자가 자진 철거를 거부하는 데는 다음과 같은 배경을 가짐. - 「지방세법」상 빈집의 경우 건축물에 대한 가액이 높지 않고 농촌은 이러한 경향이 더욱 강하게 나타나고 있는 가운데, 빈집을 철거하게 되면 재산세 과세대상이 주택에서 토지로 바뀌게 되어 오히려 세금이 증가하게 되므로 빈집을 방치하는 것이 유리한 상황임.

이에 본 연구는 노후·불량 빈집의 철거를 유도할 수 있도록 빈집의 소유자가 빈집을 자진해 철거하거나 빈집 철거 명령에 따라 자진하여 철거한 경우, 철거된 빈집의 부속토지에 대해서 재산세 경감을 모색하는 세제적 인센티브 방안을 분석 및 도출·제시하고자 함. □ 주요내용 ○ 빈집은 주택에 사람이 일정기간 이상 거주하지 않는 경우를 지칭하며, 일반적 빈집과 법적 빈집으로 구분할 수 있음. - 일반적 빈집은 통계 작성의 대상이 되는 빈집으로서 매매, 임대, 미분양, 수리, 폐가, 일시적 이용, 상업적 사용 등의 사유로 조사기간 동안 사람이 살지 않는 주택을 말함. - 법적 빈집은 정책 대상으로 삼는 빈집으로서 현행법상 규정되어 있으며 빈집으로 확인한 날부터 1년 이상 사람이 거주·사용하지 않는 주택을 의미함(「농어촌정비법」, 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」). ○ 법적 빈집에 대하여 소재지나 그 대상에 있어서 상이한 점이 존재함. - 「농어촌정비법」은 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」과 달리 빈집의 소재지를 농어촌으로 국한하며 주택뿐만 아니라 건축물도 포함시키고 있음. - 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에서는 「농어촌정비법」과는 달리 무허가 빈집과 같은 사용승인·검사를 받지 않은 주택, 미분양주택 등을 빈집에서 제외시키고 있음.

현행법상 빈집의 정의가 다소 차이남에 따라 자치법규가 어느 법률을 준용하느냐에 의해 지자체별 빈집의 정의가 혼용되고 있는 상황임. - 이는 현행법 간의 상호 통일성이 요구되는 부분으로 남음. ○ 이에 본 연구를 통해 빈집에 적용해 나갈 세제에 관한 분석을 진행하기에 앞서 빈집의 정의를 하나로 일치시켜 통일성을 기하는 것이 필요하다고 판단되는 바임. - 빈집의 소재지가 농어촌으로 국한된다거나 빈집의 유형을 주택으로만 한정할 것인지 아니면 주택과 건축물을 모두 그 대상으로 삼을 것인지에 대해서 상이하므로, 만일 이러한 상이점을 그대로 유지한 채 빈집에 관한 세제 논의를 진행할 경우 과세대상이 일관적이지 못하고 달라지게 되어 혼동이 예상됨. ○ 우선적으로 본고는 전반적인 현황 및 실태 파악의 목적에 한하여 일반적 빈집에 대한 간략한 검토를 수행하며, 중점적 분석은 법적 빈집을 기준으로 수행함. - 세제 개선방안을 도출하는 것이 본 연구의 궁극적인 목적인 만큼, 과세대상으로서 광범위하지 않고 명확한 획정이 가능할 수 있어야만 한다는 점에서 ‘법적’ 빈집을 기준으로하여 향후 분석을 중점 수행하고자 하는 데 그 배경이 있음. ○ 나아가 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」상의 빈집을 기준으로 삼으며, 여기에 빈집으로서 폐해가 크고 현재 재산세 또한 부과되고 있는 무허가 빈집을 추가적으로 고려하고자 함.

- 「농어촌정비법」상의 빈집 정의를 준용할 경우 미분양주택이나 준주택 등을 포괄하게 된다는 점에서, 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」상의 빈집 정의를 기준하는 것이 보다 합리적일 것으로 사료함. - 다만 무허가 빈집은 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」상 빈집에서 제외되고 있으나, 재산세 현황부과 원칙(「지방세법」 시행령 §119)에 따라 현재도 과세되고 있을 뿐만 아니라 빈집으로서의 폐해 우려가 크기 때문에 추가적으로 고려하고자 함. ○ 최근 통계청의 ‘주택총조사’ 결과에 따르면, 2020년 기준 전국의 빈집은 151.1만 호로 같은 해 전체 주택수 대비 8.2%에 달하며 지역사회의 이목을 받고 있음. - 유량(flow) 측면에서 2015년 106.9만 호이던 전국의 빈집은 2020년까지 41.4% 가량 급증하면서 최근 5년 사이 해마다 평균 7.2%씩 빠르게 증가 중인 것으로 파악됨. - 저량(stock) 상 2020년의 빈집 151.1만 호(1,511,306호)는 당해 전국 총 주택수 (18,525,844호)의 8.2%를 차지하고 있으며, 앞서의 증가 속도에 기반했을 때 수년 내 10%를 넘어서게 될 것으로 보임. ○ 상태나 사유 등을 구분하여 빈집을 보다

세부적으로 조사한 2015년 기점의 전국 빈집 현황을 살펴볼 경우, 1년 이상 비어 사람이 장기간 거주치 않은 ‘법적’ 빈집으로 볼 수 있는 곳은 약 30.4만 호로 당해 전국 빈집의 28.5%를 차지함. - 파손 정도로도 빈집을 분류할 수 있는데, 통계 데이터상 명확한 구분은 어렵지만 대체로 1년 이상 오래 비어있는 빈집(i.e., 법적 빈집)이 파손을 동반하고 있는 것으로 예상됨. - 2015년 기준, 당장 거주하는 데 있어 집의 주거기능이 온전히 발휘되기 어려운 ‘파손’의 경우는 동년 전국 빈집의 9.7%에 해당함. ○ 법적 빈집은 전국적으로 분포하고 있으며, 특히 농어촌이나 지방 중소도시가 다수 포진된 지역에서 두드러지게 나타나는 모습임. - 2015년의 법적 빈집 30.4만 호는 대도시 지역의 6.1만 호와 농어촌·중소도시 지역의 24.3만 호로 구성되어 농어촌·중소도시 지역의 법적 빈집이 대도시 지역에 비해 4배 가량 많은 수준임. - 파손(일부 또는 반이상 파손)된 빈집 측면에서도 농어촌·중소도시 지역(82,931호)이 대도시 지역(20,223호)의 4배를 넘어서는 것으로 관측됨. ○ 이와 같은 빈집들이 계속하여 방치되고 있는 이유는 다음과 같이 파악되고 있음.

- 강미나(2018)는 빈집의 방치 이유로 ‘향후 부동산 가격 상승에 대한 기대’, ‘집 관리의 어려움’, ‘나대지로 방치할 경우의 세금 부담’, ‘소유권 관계의 복잡성’ 등의 설문조사 결과를 제시함. ○ 빈집은 현재 인근의 슬럼화, 범죄 장소 악용화, 건물붕괴, 화재사고 등을 이유로 사회적 문제가 되고 있음. - 특히 농촌지역의 폐가성 빈집은 흉물로 방치되어 경관을 해쳐 관광객들의 눈살을 찌푸리게 하고, 주민들의 삶의 질을 떨어뜨리고 있어 더 이상 방치할 수 없는 상황에 직면해 있음. - 이러한 폐가는 전국적으로 79,425호(2015년)로 당해 빈집의 7.4%로 적지 않은 상태이며, 전북의 경우 7,177호(2015년)로 그 비중이 9.7%에 달하는 실정임. ○ 심지어 빈집이 무허가일 경우 실태 파악은 물론 관리의 어려움 성이 더욱 커, 큰 피해 야기가 우려됨. - 도로 등 기반시설이 열악한 낙후ㆍ쇠퇴 지역에서 무허가 빈집의 군집화가 가속화되고 있음. · 무허가 빈집에 대한 파악을 추진한 전북의 경우, 2020년 무허가 빈집 수는 최소 1,633호로 집계됨. ○ 이러한 빈집의 증가를 억제하고자 현재 빈집을 방치하면 이행강제금을 부과하는 정책을 시행하고 있음.

- 최근(2021.10.14.) 시행된 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 §65 및 법 시행령 §46는 도시지역에서 유해한 형태로 방치되고 있는 빈집의 소유자가 시장·군수 등으로부터 안전조치나 철거조치를 수행하라는 행정명령을 받았는데도 따르지 않으면 시가표준액의 상당액을 이행강제금으로 부과토록 하는 의무 규정을 주요 내용으로 함. · 이행강제금은 60일 이내 조치명령을 이행하지 않은 소유자에게 1년에 2회까지, 조치명령이 이행될 때까지 반복 부과될 수 있음. - 다만 본 법령은 상당 수준의 이행강제금을 납부할 여력이 없는 경제적 약자들이 존재할 수 있어 반발이 클 수 있는 단점을 지니고 있음. ○ 또한 빈집에 대한 공익신고제도도 도입하여 운용 중에 있음. ○ 그 밖에도 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」과 「농어촌정비법」에 따라 시행 중인 여러 빈집정비 정책사업들이 존재함. ○ 한편 농어촌 주택개량으로만 국한된 「지방세특례제한법」 제16조제1항 외에는 지방세 관계법상 빈집의 철거 등 정비 촉진을 목적으로 한 세부담 감면·경감에 관한 여타 세제지원 규정은 부재한 상황임. ○ 일본, 캐나다, 영국 등 해외 주요국들은 공통되게 소유자들로 하여금 빈집을 자진하여 철거하거나 관리하도록 하는 등 자발성을 유도해 내는 정책을 추진하고 있음.

현재 우리나라는 빈집 소재 지역주민들의 민원이 계속되고 있지만 공공 주도의 철거나 관리가 쉽지 않은 것이 현실이므로, 빈집 소유자의 자발적인 정비 활성화가 중요한 시점임. ○ 자발적인 빈집 정비를 위하여 주요국들의 사례처럼 페널티를 부여하는 방식을 고려할 수 있을 것이며, 여기에 인센티브도 병행하여 운용 가능할 것임. - 강미나(2018)에 따르면, 국내 빈집 정비방안에 대한 주민 의견으로 ‘철거를 위한 세금감면, 철거비용 지원 등의 인센티브 제공’(31.6%), ‘빈집을 방치한 소유자에 대한 페널티 부과’(28.4%)를 지지하는 의견이 다수로 나타나 이를 뒷받침함. ○ 빈집은 재산세(주택분)가 과세되며 빈집이 철거될 경우 더 이상 재산세 과세대상이 주택이 아니기 때문에 철거된 빈집의 부속토지를 대상으로 하여 재산세(토지분)를 부과하게 됨. - 철거된 빈집의 부속토지는 재산세(토지) 중 별도합산과세로 적용받게 되며, 별도합산과세의 적용은 빈집 철거 후의 세 부담을 줄여줌으로써 빈집 정비를 촉진할 수 있는 일종의 세제 인센티브로서 역할을 수행할 수 있음. - 그러나 「지방세법」 시행령 제103조의2는 별도합산과세의 적용을 철거·멸실일로부터 6개월간만으로 제한하고 있어, 빈집 철거 후 6개월 이후에는 종합합산과세로 전환되면서 이른바 빈집 정비를 위한 세제 인센티브의 역할이 소실됨.

- 무허가 빈집도 재산세 현황부과 원칙(「지방세법」 시행령 제119조)에 따라 허가 상태의 빈집들과 동일하게 재산세(주택)가 과세되지만, 철거될 경우에는 그 부속토지에 대하여 곧바로 종합합산과세가 적용됨. ○ 이에 아래와 같은 과세제도 개선안을 고려해 볼 수 있을 것임. 정책목표 · 당장 철거가 필요하거나 현재 안전상·환경상의 위해성이 높지만 활용되지 못하고 방치된 빈집들로 인하여 발생하게 되는 부정적 영향을 최소화하는 것에 목적을 두고 소유주에 의해 자발적으로 빈집이 철거·활용될 수 있도록 유도하는 것을 목표로 함. · 다만 투기성에 대한 객관적이고 엄밀한 판별이 어려워, 부동산 투자용으로 구입한 투기 목적의 빈집에 대해서는 정책목표 설정에서 제외해야 하는 제약성을 지님. 정책대상 · 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주 또는 사용하지 아니하는 주택 · 공공임대주택, 사용승인 또는 사용검사를 받지 않은 주택, 미분양주택, 오피스텔 외의 준주택, 일시적 거주 또는 사용을 목적으로 하는 주택은 제외하되 「지방세법」 시행령 제 119조에 따라 재산세가 부과될 경우의 무허가 빈집은 포함함.

과세제도 개선안의 논리 (이하 지방세를 범위로 함) · 빈집 소유주가 자발적으로 빈집을 철거·활용하게끔 유도할 수 있는 한시적인 지방세제상 혜택 부여 · 이와 동시에, 자발적 정비가 이뤄지지 않을 경우 지방세 세목상의 취지와 원칙에 부합하는 합리적인 추가 세 부담 부여 · 다만 도시지역에서도 원도심이나 농어촌지역의 빈집 소유자가 고령층·저소득층인 경우가 많아 추가 세 부담 부여에 있어서 과도한 부담 가중이 되지 않도록 급격한 세제 변화는 지양함. · 또한 무허가 빈집을 허가 상태의 빈집과 정책적으로 동일하게 취급하기엔 무허가를 제도적으로 합리화하여 위법을 조장할 우려가 있을