조성원가 분석을 통한 산업단지 공급 개선방안 연구 : 공공토지비축을 중심으로

공공토지비축을 활용한 산업단지 조성원가 절감과 공급 개선을 연구했다.

높은 조성원가가 산업단지의 원활한 공급에 장애요인이 되고 있는 여건에서, 본 연구는 산업단지 조성 및 공공토지 비축 현황을 파악하고, 전문가 조사와 준공 사례지구 현황 분석을 통해 산업단지의 조성 과정에서 투입되는 조성원가의 구성항목에 대한 중요도를 분석하여 과도한 조성원가의 문제점을 진단하였다. 그리고 그 대안 모색을 위해 공공토지비축을 통한 조성원가 저감효과의 실효성을 검증하고, 이러한 공공토지비축제도를 활용하여 산업단지 공급의 개선방안을 제시하는 데 그 목적을 두었다. 1962년부터 시작된 정부 주도의 공업육성 정책에 힘입어 전국의 산업단지는 비교적 저렴한 분양가격으로 산업용지를 공급해 왔으며, 이는 고도 경제성장의 근간이 되어 왔다. 그러나 복잡한 인․허가절차로 인한 사업기간의 지체와 급격히 상승한 지가로 인한 높은 조성원가는 산업용지의 공급지연과 국내외 기업의 투자지연 등 산업단지의 국제경쟁력을 저하시키는 원인이 되어 왔다. 사업기간 지체에 따른 공급지연은 특례법의 시행으로 어느 정도 해결되고 있으나 분양가격의 기초가격인 조성원가에 기인한 고분양가 문제는 해결의 기미를 보이지 않고 있다. 정부에서는 공공개발용 토지를 적기에 공급하면서 높은 조성원가 문제를 해결하기 위한 일환으로 SOC용지 등을 필요한 시점에 싸게 공급하기 위하여 2009년에 토지은행(Land Bank)을 출범시켰다.

그러나 토지은행의 재원조달 능력의 한계 등으로 인해 공공개발용 토지를 사전 비축이 아닌 지구지정 이후 특정 용도에 국한된 비축이나 수급조절용 비축 실적의 부재로 토지은행사업은 실효성을 거두지 못하고 있다. 이상과 같이 기존 산업단지 조성의 문제점 중 과도한 조성원가 문제와 현행 공공토지비축사업의 제한된 비축효과 문제를 제기하였다. 이러한 문제를 진단하기 위하여 공무원, 공기업 및 민간기업 종사자, 학계 등 43명을 대상으로 전문가 조사를 실시하여 조성원가 구성항목에 대한 중요도를 추정하고, 15개의 준공 산업단지를 대상으로 조성원가 구성항목별 총사업비에 대한 비중을 분석하였다. 마지막으로 조성원가 저감대안 중 하나인 공공토지비축의 실효성도 전문가 조사를 실시하고, 이를 검증하기 위해서 수도권과 비수도권의 준공 산업단지 1개씩을 표본으로 현황 분석을 실시하였다. 전문가 조사 결과, 산업단지 조성원가의 구성항목 중 중요도가 가장 높은 항목은 용지비였으며, 다음으로 조성비, 기반시설설치비, 자본비용 등의 순으로 나타났다. 이는 15개의 준공 산업단지를 대상으로 실시한 총사업비에 대한 비중 분석에서도 용지비, 조성비 등의 순으로 전문가 조사와 유사한 결과가 나타났다. 조성원가 저감대안 중 하나인 공공토지비축의 실효성에 대한 전문가 조사에서 11.5%의 용지비 절감효과, 28.5%의 사업기간 단축효과가 있을 것으로 추정하였다.

이와 같이 전문가가 추정한 공공토지의 비축효과를 검증하기 위하여 팔야 및 영천 지방산업단지를 대상으로 지구 내외의 개별공시지가를 전수 조사하여 지가변동 추이를 분석하였다. 지구지정 전에 사전 비축 시 수도권인 팔야지방산업단지는 42%, 지방권인 영천지방산업단지는 15.2%의 용지비 절감효과가 추정되었다. 이상과 같이 산업단지 조성원가 및 토지비축과 관련하여 실시한 전문가 조사와 준공 산업단지 현황 분석을 종합하면, 다음과 같은 연구결과와 시사점을 얻을 수 있었다. 첫째, 산업단지 조성원가는 그 구성항목 중에서도 토지보상비의 비중이 가장 높은 용지비의 영향을 가장 많이 받는 것으로 나타났다. 둘째, 공공개발용 토지를 지구 지정 전에 사전 비축할 경우 보편적으로 용지비 절감효과가 있는 것으로 나타났다. 셋째, 공공토지비축제도를 활용하여 용지비를 낮추는 중장기적인 산업단지 공급 개선방안은 계획체계의 정비와 실행체계의 정비로 구분할 수 있다. 우선, 계획체계의 정비로는 10년 단위의 공공토지비축 종합계획에 연계하여 1년 단위의 시행계획을 수립하여 공공토지비축사업 체계의 실효성을 제고하고, 20년 단위의 국토종합계획의 권역별 발전방향에 산업용 토지의 비축을 연계하는 체계화된 세부규정을 제정․시행하는 방안이 필요할 것이다.

넷째, 공공토지비축에 따른 용지비 절감효과를 고려해 볼 때, 산업용지 등 공공개발용 토지도 지구지정 전에 비축이 되도록 실행체계를 정비하는 것이 필요하다. 이를 위하여 비축실적이 전무한 수급조절용 토지에 대하여는 비축실적을 지속적으로 늘려나가고 토지비축을 위하여 초기 단계에서는 소규모로 개발되는 지방산업단지나 농공단지의 조성 시 수급조절용 토지를 일정 비율 이상 포함하여야만 산업단지 지정이 가능하도록 하는 방안의 도입 검토가 필요하고, 장차 이를 국가산업단지로 확대할 것을 제시하였다. 다섯째, 단기적인 차원에서는 산업단지의 용지비를 직접적으로 관리하는 방안이 필요하다. 사업지구 지정 이전에 실거래자료 등을 이용하여 공시지가의 과도한 변동을 관리하는 것이 선행되어야 할 것이다. 다음으로는 보상가격 감정평가 항목 중 객관성 미흡으로 비판을 받아 오고 있는 기타 요인에 대한 보정률 산정 및 적용의 객관성 확보 방안이 실행되어야 할 것이다. 마지막으로, 앞으로 다양한 사업시행자가 추진한 산업단지와 실제 공공토지비축이 진행되어 조성이 완료된 산업단지를 사례지구로 선정하고, 조성원가 저감대안 모색의 내용 범위를 공공토지비축 이외로 확장하여 추가적인 분석을 실시한다면 본 연구의 한계를 극복함은 물론 보다 종합적이고도 효과적인 산업단지 공급체계 개선방안을 모색할 수 있을 것이다.