경기북부접경지역의 상생적 지역발전 방안에 관한 연구 : 협력적 거버넌스를 중심으로 = A study on the mutual development of northern Gyeonggi province border area : with a focus on collaborative governance

경기북부 접경지역의 규제와 개발을 고려한 지역발전 방안을 연구했다.

우리나라 접경지역은 세계에서 유일하게 남은 냉전의 잔재이다. 그동안 우리나라 접경지역은 북한과의 대립상태로 인해 군사적인 기능 이외의 다른 기능이 크게 부각되지 못했으며, 특히 토지이용 등과 관련된 규제로 지역발전과 사유재산권의 행사에 불이익을 받았다. 그러나 2018년 현재 한반도 정세의 변화와 함께 그동안 개발제한을 받아온 접경지역 개발 및 발전에 새로운 가능성이 제기되고 있다. 본 연구는 접경지역, 보다 구체적으로 경기북부접경지역 개발에 대한 새로운 모델을 제시하는 데 있다. 본 연구는 경기북부접경지역을 기존의 국방을 위한 전초기지에서 평화와 통일을 지향하는 지역으로 전환하는 것이 바람직하다고 보며, 이러한 정책전환의 방안으로 협력적 거버넌스 개념을 제안한다. 필자가 경기북부접경지역 개발을 위한 방안으로 협력적 거버넌스 개념을 제안한 데에는 경기북부접경지역의 상생적 지역발전을 위한 현 정책지원 운영방식이 가지는 ‘일반화의 오류’, 즉 경기북부지역의 특수성을 고려하지 않은 국가 주도 내지 중심의 정책지원 운영방식의 한계에서 비롯된다. 기존의 경기북부지역의 지역발전 및 산업 활성화를 위한 현 국가중심의 정책지원 운영방식은 경기북부지역 다양한 이해관계자들의 경쟁적 갈등관계로 비화될 소지가 다분했다. 이러한 방식으로는 경기북부접경지역을 냉전의 마지막 보루에서 평화와 상생의 지역으로 개발하는 것이 사실상 어렵다.

이런 한계를 극복할 수 있는 것으로 평가되는 정책지원방식이 협력적 거버넌스 개념이다. 경기북부지역 지역발전 및 산업 활성화를 위한 ‘협력적 거버넌스’ 구축방안은 통일 대비 경기북부지역의 지정학적 특수성을 고려한 운영시스템이라고 할 수 있다. 중앙정부 및 지방정부, 각 기관 및 부처, 시민단체, 주민간의 수평적 참여를 통하여 구축되는 ‘협력적 거버넌스’는 경기북부지역 지역발전의 보다 바람직한 발전방향을 제시하는 데 최적화된 모델이다. 이러한 점들을 고려하여 본 연구는 통일과 통합에 따른 이익과 편익에 있어서 밀접한 관련성을 가질 수밖에 없는 경기북부지역에 협력적 거버넌스 개념을 도입하는 방안을 살펴봤다. 구체적으로 본 연구는 경기북부지역을 김포시, 파주시, 양주시, 연천군, 포천시 5개 시·군의 접경지역과 고양시, 의정부시, 구리시, 남양주시 4개시의 비(非)접경지역으로 나누고, 경기북부지역 및 산업의 상생적 발전방안 마련을 위하여 크게 4가지로 구성 연구를 진행했다. 첫째, 대의적 민주주의와 민주적 정당성 문제, 사회적 조정양식으로서의 네트워크 구성을 총괄하는 협력적 거버넌스의 개념과 공공성에 대하여 고찰했다. 둘째, 경기북부접경지역 환경역량 분석, 주요 산업현황 및 역량, 현 정책지원 방식과 운영의 문제점에 대하여 살펴봤다.

셋째, 경기북부접경지역 지역 및 산업 활성화를 위한 새로운 운영시스템인 ‘협력적 거버넌스’를 경기북부접경지역의 개발 및 발전에 접목시켜봤다. 넷째, 경기북부접경지역 발전을 위한 세부 정책지원 및 실행방안에 대하여 사안별로 분류하여 고찰했다. 본 연구는 위의 네 가지 측면의 분석을 토대로 다음과 같은 시사점을 제기한다. 첫째, 경기북부지역에 대한 개발정책의 시각을 재정립해야 한다. 분단이라는 특수상황에 따라 지금까지 이 지역이 겪은 각종 규제와 낙후는 어떻게 보면 모두 국가책임이라는 인식의 전환이 있어야 한다. 둘째, 새로운 정책지원의 방안으로 협력적 거버넌스를 제안했다. 특히 본 연구가 제안한 ‘협력적 거버넌스’ 구축방안은 통일 과정과 통일 후를 대비하여 경기북부지역의 지정학적 특수성을 고려한 운영시스템으로 균형발전 및 개발이익 공유라는 이상적인 시스템이라고 할 수 있다. 더불어 중앙정부 및 지방정부, 각 기관 및 부처, 시민단체, 주민의 수평적이고 자발적 참여를 통하여 구축되는 ‘협력적 거버넌스’는 경기북부지역의 보다 바람직한 발전방향을 제시하고 경기북부접경지역 발전의 물리적 토대로서 자리매김 수 있다. 나아가 본 연구는 경기북부지역 지역발전을 위한 세부 정책지원 및 실행 방안을 제기했다. 첫째, DMZ 개발방안이다. 둘째, 개성공단과 경기북부 접경지역 연계방안이다.

셋째, 경기북부-철원을 잇는 군납사업 활성화 방안이다. 넷째, 가구 및 섬유의류 육성을 위한 지원전략이다. 다섯째, 경기북부지역 자체 ‘상생경제 R&D 프로그램’ 신설이다. 여섯째, 경기북부 산업기술혁신 촉진을 위한 인프라가 확충되어야 한다. 또한 위의 여섯 가지 세부 정책을 지원하고 실행하기 위해서는 실증적 연구 검토 등 진정한 협력적 거버넌스 실현을 위한 토대가 마련될 필요가 있다. 이러한 토대가 갖추어져야만 진정한 경기북부 접경지역의 상생적 지역발전을 도모할 수 있다.

Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 필요성과 의의 1 2. 선행연구의 검토 4 3. 연구 방법 6 Ⅱ. ‘협력적 거버넌스’의 개념과 공공성 9 1. 협력적 거버넌스의 이론적 논의 9 가. 협력적 거버넌스의 출현배경 9 나. 협력적 거버넌스의 이론적 배경과 개념 17 2. 협력적 거버넌스의 공공성과 공적 책임 28 가. 협력적 거버넌스와 공공성 28 나. 협력적 거버넌스와 공적 책임 34 3. 분석틀: 협력적 거버넌스와 지역간 협력 38 Ⅲ. 경기북부접경지역 환경의 역량분석 및 정책지원방식과 운영의 문제점 42 1. 환경역량 분석 42 가. 정치적 환경 42 나. 경제적 여건 51 2. 경기북부 주요산업 현황 및 역량 62 가. 주요산업 현황 62 나. 경기북부 지역산업 역량분석 69 다. 시사점 70 3. 경기북부접경지역 발전을 위한 정책지원 당위성 70 가. 경기북부지역의 지정학적 위상 70 나. 통일이후 경기북부지역 변화전망 74 다. 통일대비 경기북부지역 개발방안 78 4. 현(現) 정책지원 방식과 운영의 문제점 84 가. 현(現) 정책지원 내용 84 나. 현(現) 정책지원 운영방식 95 다. 현(現) 정책지원 운영의 문제점 96 Ⅳ. 경기북부접경지역 협력적 거버넌스 구축 방안 98 1. 지역 간 협력적 거버넌스 형성의 결정요인 98 가. 관계요인 98 나. 조직요인 100 다. 상황요인 102 2. 경기북부접경지역 협력적 거버넌스 구축요건 104 가. 이해관계자 및 정책적용의 미비 104 나. 관계적 요인 111 다. 조직적 요인 116 라. 상황적 요인 117 3. 협력적 거버넌스 지속성을 위한 제도적 장치와