연구 요약
연구 요지 (AI)
영국 행정상 손실보상의 기준과 내용을 공익사업 사례를 바탕으로 연구했다.
초록
1. 도입부 1970년대부터 정부는 주도적으로 경제개발을 위한 산업단지 조성과 도로, 철도, 항만과 사회적 인프라구축을 위한 대규모사업을 추진하여 왔다. 그 이후에도 대규모 공익사업은 지속적으로 진행되어 왔다. 다만, 1990년대부터는 그 성격이 이전과는 조금 달리하여 현대복지국가를 지향하는 적극적인 급부행정의 관점에서 대규모 공익사업이 이루어지고 있다. 이러한 경향은 현재까지 계속되고 있다. 특히 지방분권화와도 관련이 있고, 서민들의 주택마련을 위한 뉴타운 건설이나 대규모의 주택단지개발과 같은 신도시건설을 추진하고 있어서 거의 전 국토에서 대규모 공익사업을 진행하고 있다. 문제는 이러한 대규모 공익사업이 추진되는 과정에서 공용침해가 발생한다는 점이다. 물론 과거에는 정부주도의 공용침해행위가 국민의 재산권과 큰 충돌 없이 진행되었지만 현재의 상황은 다르다. 인권과 기본권을 중시하는 방향으로 전반적인 사회분위기가 바뀜에 따라서 과거에는 큰 충돌이 발생하지 않았던 공용침해에 대한 손실보상의 영역에서 새로운 법적, 제도적 문제점들이 제기되고 있다. 따라서 이러한 문제점이나 이와 관련된 법적 분쟁을 해결하기 위해서는 손실보상의 이론적인 면에서 공용침해에 의해 발생하는 손실을 보다 구체화하고 다양화하여 접근할 필요가 있다. 또한 보상의 원칙과 기준도 현실을 반영하여 더 명확히 할 필요가 있다.
무엇보다도 공익사업을 위해 필요한 공용침해와 그로 인해 발생하는 개인의 재산권침해의 문제를 어떻게 합리적으로 해결하는가가 중요한 핵심사항이다. 그 중심에 손실보상의 문제가 자리 잡고 있다. 2. 논문의 목적 이 논문은 영국의 손실보상제도, 특히 토지의 강제취득과 관련한 보상의 기준과 내용, 주요 법적 문제에 대해 서술하고 있으며, 이 논문의 목적은 다음과 같다. 첫째, 법 이론적 측면에서 현재 비교법적 차원에서 법제도적인 연구가 일부국가의 법과 제도에만 편중되어있다는 생각에서 보다 다양성을 제공하기 위함이 이 논문의 첫 번째 목적이다. 그동안 손실보상제도에 대한 학계의 이론적 연구를 보면 과거에는 주로 독일의 이론이나 법제도를 중심으로 이루어졌다. 그 후에 범위를 다양화하여 프랑스나 일본에 대한 연구가 있어 왔다. 그러다가 최근에는 미국의 손실보상제도에 까지 확대되어 비교적 연구가 이루어지고 있으나, 아직까지 영국의 손실보상제도에 대해서는 많은 연구가 이루어지지 않고 있다. 둘째, 현실적인 측면에서 현재 발생하고 있는 손실보상제도를 둘러싼 법적 분쟁과 관련하여 현행제도나 법으로 해결하지 못하는 법적인 문제를 해결하기 위함이 두 번째 목적이다. 영국은 이미 15세기부터 토지보상의 역사가 시작되었다.
1541년에 수용 및 손실보상에 관한 최초의 법안인 ‘글로체스터의 도관에 관한 법안’(The Bill for the Conduit at Gloucester)을 시작으로, 1845년에는 통일적인 법전으로 ‘토지조항통합법’(Land Clause Consolidation Act)이 제정되어 손실보상에 관한 일반원칙이 확립되었다. 그 후에도 손실보상에 대한 다양한 개별법의 제정되고, 수차례의 개정을 통하여 관련 법률들이 매우 체계적이고 정교하게 발전하게 현재에 이르고 있다. 그리고 토지보상에 대한 이론도 발달하여 공용침해로 야기된 재산권과의 충돌문제를 합리적으로 해결해 오고 있다. 우리에게는 이제 막 당면한 새로운 문제이나 그들은 이미 경험을 토대로 법적 제도적 장치를 마련해 두고 있는 제도이므로 영국의 손실보상제도를 연구할 필요가 있다. 셋째, 이 논문에서는 영국의 손실보상제도 전반에 대한 소개를 하였지만 주된 중심은 무엇이 정당한 보상인가에 대한 물음이다. 공익사업에 의한 강제취득을 하고 수용의 상대방에게 원하는 만큼의 충분한 금전적 보상을 한다면 법적 분쟁이 발생할 아무런 이유가 없다. 그러나 국가의 재정상 이것이 불가능하다는 점이다. 따라서 공익사업을 위해 토지를 수용하는 자와 수용당하는 자와의 적절한 이해관계의 조절이 요구되는데 그것이 쉽지가 않다는 점이다.
현재 손실보상이론과 관련하여 새롭게 주목받거나 더 연구가 더 진행되어야 할 필요성이 제기되는 주제를 보면 주로 이와 관련이 있다. 대표적인 주제를 보면 먼저, ‘정당한 보상’의 개념을 보다 구체적으로 정립할 필요가 있다. 이와 관련하여 일반적인 손실보상의 기준으로 삼고 있는 시장가격의 개념에 대한 논의가 더 연구되어야 한다. 다음으로 손실보상의 구체적인 범위에 대한 명확한 구분이 필요하다. 이와 관련하여 생활보상의 개념에 대한 논의가 더 연구되어야 한다. 그리고 공익사업지역밖에 거주하는 주민이 공익사업으로 인해 입게 되는 손실에 대한 보상으로서 간접손실보상에 대한 개념정리와 보상내용을 보다 구체적이고 명확히 해야 한다. 지금까지의 새롭게 논의되는 모든 문제는 정당보상의 문제로 귀결된다. 그래서 본 논문에서도 이점에 중점을 두고, 영국의 손실보상제도에서는 ‘정당한 보상’의 문제를 어떻게 보고 있고, 관련된 법적 분쟁들을 어떻게 해결했는지를 검토하고자 한다. 이를 통해 우리나라 손실보상제도의 이론정립과 현실적인 법적분쟁을 해결하기 위한 법적 제도적인 장치를 마련하고자 한다. 3. 논문의 주요 내용의 요약 영국의 토지관련 법률에 의하면 모든 토지는 법 형식상 국왕의 소유로 되어 있고, 토지를 보유하는 자는 국왕으로부터 토지를 임차하여 이를 점유하고 있는 것으로 간주하고 있다.
실제 임차인에게 보유권의 한 형태로서의 자유토지보유권(freehold)을 부여하여 왔고, 이는 사실상 소유권과 동등한 것으로 취급되어 왔다. 이에 의한 토지의 이용 및 처분의 권리는 보통법(common law)에 의해 보장되어 왔다. 국가는 토지의 이용권에 대한 통제권을 가지고 있으며, 공익사업을 위한 공익적 목적을 위해 의회에서 제정한 개별 행정법규를 근거로 토지의 강제취득이 인정된다. 원칙상 토지취득의 강제권한은 국회에 있고, 국회는 제정법인 행정법규를 통해서 그 권한을 행정부에 부여하는 형태를 취하고 있다. 그 결과 보통법에 의해 보장해 온 재산권의 이용 및 처분에 대한 개인의 재산권은 수많은 행정법규에 의해 조금씩 제한을 받아왔다. 물론 제정법에 의한 토지의 강제취득은 법적 통제를 받으며 권한의 과도한 행사나 남용은 최종적으로 재판소가 사법심사로 이를 통제한다. 영국은 일찍이 절대주의적인 국가무책임사상에 의해 영향을 받아 왔으나 공용수용에 따른 손실보상에 대해서는 그러한 원칙이 적용되지 않았다. 이는 손실보상이 보통법상의 문제가 아니라 제정법상의 일반원칙에 바탕을 두고 있었기 때문이다. 실제로 손실보상에 대한 관한 법률은 모두 성문법의 형식으로 제정되었다.
처음으로 제정된 것이 1541년 수용 및 손실보상에 관한 최초의 법률로 ‘글로체스터의 도관에 관한 법안(The Bill for the Conduit at Gloucester)’이다. 동법이 제정된 이래 손실보상의 근거가 많은 개별법으로 규정되기에 이른다. 그러나 손실보상에 관한 일반법이 존재하지 않는 관계로 손실보상제도 자체가 통일적이지 못하고 개별적이고 복잡하게 이루어 있었다. 이로 인해 통일적인 법전의 필요성이 대두되었고, 공용수용의 일반법으로 1845년 ‘토지조항통합법’이 제정되어 손실보상에 대한 일반원칙이 만들어지게 된다. 1845년 법은 손실 법원의 판례를 통하여 형성되어진 토지소유자에 대한 가치(value to the owner) 즉, 피수용자의 주관적 가치를 기준으로 하였다. 여기에 현재 누리고 있는 편익가치, 당해 토지의 주관적인 이용가치 그리고 장래이익의 가치를 고려했다. 다만, 감정가치는 제외하였고 개발이익도 배제하였다. 그리고 손실보상으로 피수용자의 주관적 가치를 기준으로 하여 보상금의 10%를 가산금으로 추가하여 보상하였다.
그러나 이러한 1845년 법의 보상원칙이 현실적으로 과대보상을 가져온다는 비판을 받게 됨에 따라 ‘1919년 토지취득법’이 제정되어 이를 수정하게 된다. ‘1919년 토지취득법’은 보상의 기준을 피수용자의 주관적 가치에서 수용목적물의 객관적 가치, 즉 시장가치로 변경하고 기존의 보상액에 10%의 가산금을 지급하던 것을 폐지하여 적정한 보상금산정의 체계를 만들었다는 점에서 의미가 있다. 즉 손실보상의 기본원칙을 소유자의 주관적 가치에서 일반시장의 거래가치를 기준으로 변경하는 입법의 기초를 마련하였다. 그 후에 ‘시장가치원칙’은 1944년과 1947년 두 차례의 수정을 하였다. 1944년에는 세계2차 대전의 막바지로 전시라는 특수한 사정이 고려되어 인위적인 최고가격제(artificial selling)가 도입되었다. 그 후 ‘1959년 도시 및 전원계획법’에서 다시 시장가치를 기준으로 환원하여 시장가치원칙이 다시 적용되었다. 그러다가 ‘1961년 토지보상법’의 제정으로 이에 계승된다. 제2차 세계대전의 종전으로 새롭게 개정된 ‘1947년 도시 및 전원계획법’은 전시상황에서의 잠정적인 규정을 폐지하여 ‘1919년 토지취득법’상의 손실보상원칙을 크게 수정하였다. 즉 토지의 개발권(development power)을 국유화하여 중앙토지관리기관에게 부여하였다.
또한 토지의 개발로 인한 증가가치, 즉 개발가치를 공제한 금액으로 보상하도록 하는 중요한 입법이었다. 현재 영국에서 공용수용에 대한 손실보상의 일반법은 1961년에 토지보상법이다. 동법은 종전의 토지보상에 대한 여러 개별법을 통합하고, 1919년 토지취득법을 흡수한 것이다. 1961년 법은 종래의 보상원칙을 크게 수정한 것은 아니지만 보상액의 산정기준을 시장가치원칙을 바탕으로 6개의 기준으로 구체적으로 세분화하였다. 영국에서의 토지에 대한 시장가치의 개념에는 기본적으로 두 가지 요소가 포함되어 있다. 하나는 현재의 이용가치(existing use value)이고, 다른 하나는 합리적인 기대가 가능한 개발가치(prospective development value)라는 요소이다. 첫 번째는 우리의 보상산정에 관한 규정인 토지취득보상법상의 고려사항과 유사한 점이 있다. 현재의 이용가치는 토지가 일부수용의 분할로 인하여 잔여지의 이용가치가 감소된 경우에 이에 대한 보상의 문제와 관련하여 주로 논의가 되고 있다. 두 번째 요소와 관련하여 1947년에 토지의 개발권(development power)을 국유화하여, 이를 중앙토지관리기관에게 부여하였기 때문에 거의 모든 개발이 개발허가(planning permission)가 없이는 불가능하였다.
이것이 보상에도 영향을 미쳐서 수용될 토지가 개발허가를 아직 받지 못한 경우에는 취득기관은 현재의 이용가치만을 고려하고, 잠재적 개발가치에 대한 부분은 배제하였다. 이러한 문제점은 잠재적 개발에 대한 증명을 받도록 하는 제도를 두어 이 부분을 해결하고 있다. 이 외에도 1961년 법은 공익사업의 시행을 위한 수용계획으로 인하여 토지의 가치가 증가하거나 감소된 경우에는 이를 고려하지 않는 규정(동법 제6조)을 두고 있다. 또한 토지의 수용으로 인하여 토지 소유자의 수용지역 인근의 토지가치가 상승되었을 경우에는 보상액에서 그 상승가격을 상계하는 규정(동법 제7조)을 두고 있다. 더 나아가 수용의 대상이 될 것이라는 보도로 인하여 발생한 토지가치의 하락도 고려하지 않는다는 규정(동법 제9조)도 두고 있다. 그리고 손실보상의 결정권을 토지 재판소(Land Tribunal)에 부여하여 수용의 절차 및 보상액의 산정절차를 엄격히 규제하고 있다. 토지보상과 관련된 현행제정법으로 토지보상법, 토지취득법, 강제매수법, 도시 및 전원계획법, 주택법, 도로법 등 다양한 개별 법률이 존재한다. 또한 개별 제정법률을 시행하는 규칙(rule) 및 규제(regulation) 및 통달(circular) 등이 제정되어 있다.
이 외에도 환경성과 운수성 등 관계 행정청은 공익사업에 대한 계획이나 강제취득 및 토지보상에 대해 절차나 법규정을 설명한 각종 소책자를 발행해서 손실보상에 대한 법률해석등과 같은 다양한 정보를 제공하고 있다. 이를 통해서 나타나는 손실보상의 내용은 종합적으로 보면 다음과 같은 경향을 보이고 있다. 하나는 19세기의 피수용자의 주관적인 만족 즉 대인적 보상의 성질을 가지는 주관적 색채에서 벗어나, 수용 객체인 재산을 보상의 대상으로 보아 즉 대물적 보상의 시
목차
제1장 서론 = 1 제1절 연구 목적 = 1 Ⅰ. 문제제기 = 1 Ⅱ. 연구 목적 = 3 제2절 연구 범위와 방법 = 5 Ⅰ. 연구의 범위 = 5 Ⅱ. 연구의 방법 = 7 제2장 영국의 공용수용 및 손실보상제도의 일반적 고찰 = 8 제1절 영국의 공용수용제도에 관한 개괄적 고찰 = 8 Ⅰ. 공용수용제도의 의의와 이론적 기초 = 9 1. 공용수용제도의 의의 = 9 2. 이론적 기초 = 10 Ⅱ. 공용수용제도의 발전 = 11 1. 현대적 의미의 수용권의 시작 = 11 2. 제1,2차 세계대전 후의 상황 = 12 3. 1970년대 이후의 상황 = 13 4. 1990년 이후 현재의 상황 = 14 Ⅲ. 공용수용의 법적 근거 = 15 1. 개설 = 15 2. 토지조항통합법(Land Clause Consolidation Act) = 18 3. 토지취득법(Acquisition of Land Act) = 19 (1) 1919년 토지취득법 = 19 (2) 1946년 토지취득법 = 20 (3) 1981년 토지취득법 = 21 4. 토지보상법(Land Compensation Act)과 강제매수법(Compulsory Purchase Act) = 22 (1) 토지보상법(Land Compensation Act) = 22 (2) 1965년 강제매수법(Compulsory Purchase Act) = 23 5. 그 외의 관련 법률 = 25 Ⅲ. 공용수용의 진행절차 = 26 1. 개설 = 26 2. 강제취득명령(Compulsory Purchase Order) = 29 (1) 의의 = 29 (2) 취득대상 목적물에 대한 조사 = 30 (3) 강제
발행 정보
2009. 경희대학교 대학원 국내박사 학위논문