지구단위계획에 관한 공법적 연구

지구단위계획의 법적 성격과 토지이용 규제 및 제도 개선을 연구했다.

지구단위계획이란 비교적 좁은 지역을 대상으로 토지 이용의 합리화, 기능 증진, 미관 개선, 양호한 환경을 확보하고, 해당 지역을 체계적·계획적으로 관리하고자 수립하는 도시관리계획의 하나이다. 기존 용도지역제의 경우 소극적인 도시계획으로서 해당 지역에 대한 용도, 높이, 건폐율, 용적률 등 건축기준을 규정할 뿐 도시의 밀도나 개별 필지의 성격 등을 구체적이고 입체적으로 규제하고 계획하기는 어려웠다. 이러한 용도지역제 토지이용제도를 보완하기 위하여 독일의 지구상세계획(Bebauungsplan), 일본의 지구계획을 참고하여 지구단위계획을 도입한 것이다. 지구단위계획은 1980년 건축법 제8조의2 도시설계 조항을 통해 처음 도입되어 40년이 넘는 짧지 않은 역사를 지니고 있지만, 여전히 많은 문제점을 지니고 있다. 특히 실제 지구단위계획을 입안하고, 실행하는 도시계획분야 실무가들 사이에서는 지구단위계획이 지역의 특수성을 반영하는 공간계획으로서 제 역할을 하지 못하고 있다는 비판이 많다. 국토계획법령은 건축물의 용도제한, 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 건축물의 배치·형태·색체 또는 건축선에 관한 계획 등 입체적 공간관리를 위한 지구단위계획의 제도적 취지를 명확히 하고 있다.

그러나 실무지침이라 할 수 있는 지구단위계획수립지침은 그 내용이 부실하여 장소성 구현, 공간환경의 입체적 관리를 위해 별다른 뒷받침을 하지 못하고 있다. 지역과 상관없이 표준적 지침을 복사하는 수준의 계획이 만연하여 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있다는 지적도 같은 맥락이다. 실무가들의 비판적 목소리는 공법분야와 직결된다. 지역 특수성이 반영되지 못하는 점은 지구단위계획에 대한 기초자치단체의 자치권이 제대로 보장받지 못하는 문제, 계획수립과 운영에 있어 실질적인 주민참여가 이루어지지 못하는 문제와 관련된다. 또한 지나친 인·허가의제로 인한 지구단위계획의 수립도 계획법제의 중요 절차를 생략하게 하여 해당 지역이 당면한 과제를 지구단위계획을 통해 해결하는 데 방해 요인이 될 수 있다. 이에 현행 지구단위계획의 문제에 대해 크게 지구단위계획의 수립상의 문제, 인·허가의제와 지구단위계획, 용도지역제와 지구단위계획의 관계, 지구단위계획과 건축허가 등으로 구분해 검토했다. 첫째, 지구단위계획의 수립상의 문제는 다시 지구단위계획과 지방자치단체의 자치권, 계획수립과 주민참여의 문제로 나눌 수 있다. 지방자치단체의 자치권 보장과 관련하여, 최소 행정단위인 기초자치단체가 참여권, 입안권, 결정권, 변경권 등 모든 권한을 행사할 수 있도록 지속적인 법제 정비가 필요하다.

지방자치단체의 계획고권 또는 계획자치권에 관한 명시적 규정을 마련하는 것도 방법이다. 또한 수립대상지역과 관련하여 특별시, 광역시 등에 있는 자치구 및 군 또한 독자적인 도시계획 수립대상지역으로서 조례를 통한 위임방식이 아닌, 도시계획에 관해 직접적 권한을 갖고 행사할 수 있도록 해야 한다. 그리고 ‘국가계획’이라는 이유로 중앙정부가 도시계획에 수시로 개입할 수 있으므로, 국토계획법상 ‘국가계획’이라는 용어의 정의와 범위를 보다 명확히 하거나, 국토계획의 개념에 포함시킬 수 있다면 아예 삭제하는 방안도 고려할 수 있다. 한편, 실질적인 주민참여를 위해 주민의 직접 참여와 지방의회의 역할을 강화해야 한다. 이때 독일의 B-plan 수립 과정 시 주민들이 수개월 동안 전문가, 공무원, 지방의회 관계자들과 공개토의 및 공청회를 거치는 방식을 참고할 수 있다. 기존의 건축위원회나 도시계획위원회가 아닌 주민들이 직접 참여하는 별도의 위원회를 구성하는 방안도 검토할 수 있다. 아울러 각 지방자치단체별로 조례를 바탕으로 지구단위계획 수립 과정에서 ‘주민약속’ 또는 ‘주민협정’과 같은 비법정 제도를 활용함으로써 주민들의 집적 참여를 유도하고 확대하는 방안도 필요하다. 둘째, 행정계획 분야에서 독일법상 집중효와 유사한 개념으로 인·허가의제도가 있다.

이와 관련 주택법상 사업계획승인에 따라 지구단위계획이 의제되는 것에 대해 종상향과 도시계획시설의 폐지 수단으로 악용된다는 비판이 적지 않다. 또한 주택법에 따라 지구단위계획이 의제될 경우 본래 지구단위계획의 수립 과정에서 반드시 거쳐야 할 주민의견청취과정도 생략된다. 이러한 문제점은 국토계획법과 주택법 사이의 체계를 무시하고, 인·허가의제를 무분별하게 확장한 데 따른 부작용이다. 법체계상 국토계획법에 따른 지구단위계획, 즉 도시계획에 기반하여 개발사업이 진행되어야 하지만, 주택법과 같은 개발사업법의 사업계획승인만으로 지구단위계획을 의제함으로써 국토계획법이 정하고 있는 여러 절차적 규정들을 무력화하는 것이다. 주택법의 사업계획승인에 의한 지구단위계획 의제를 폐지하고, 국토계획법에 따라 지구단위계획을 수립한 후 주택건설사업승인 절차를 진행할 필요가 있다. 만약 곧바로 주택법에 의한 의제 규정을 폐지하기 어렵다면, 적어도 국토계획법에 주택법 등 개발사업법에 따라 지구단위계획이 의제되더라도 일정한 심의·의결이나 주민의견청취 등 계획법제의 핵심적인 절차는 생략할 수 없도록 별도 규정을 마련하여야 한다. 셋째, 용도지역제와 계획 중심의 토지이용제도의 비교와 관련하여, 우리보다

약 100배 큰 국토를 지니고 있고, 용도지역제를 토지이용제도의 중심으로 운영하고 있는 미국의 경우 새로운 형태의 용도지역을 도입함으로써 유연한 토지이용을 도모하고 있다. 이에 비해 우리의 경우 국토계획법상 경직적인 용도지역제를 기본으로 하면서, 그때그때 필요에 따라 개별 법률에서 수많은 지역·지구 등을 만들어 냈을 뿐 체계적 관리가 이뤄지지 못하고 있다. 용도지역제는 토지이용을 계획하기보다 용도를 규제하는 것에 불과하다. 높은 인구밀도와 협소한 국토를 지닌 우리의 상황에서 계획에 의한 토지이용제도가 보다 적합하다. 단기적으로 용도지역제와 지구단위계획을 병행하되, 도시 전체의 토지이용계획 및 이에 근거한 공간계획 수립 후 전체 계획의 틀 안에서 개별 지구단위계획을 운용해야 한다. 장기적으로는 용도규제 중심의 용도지역제를 계획 중심의 토지이용제도로 전환해야 한다. 앞으로 계획 중심 토지이용제도의 중심이 될 지구단위계획이 어떠한 형식으로, 어떠한 내용을 담을 것인지는 보다 깊은 논의가 필요하다. 개별 지방자치단체의 계획에 관한 자치권 확대를 바탕으로 지역의 특수성을 반영한 다양한 조례의 형태로 지구단위계획을 만들어 가는 방안을 제시할 수 있다. 넷째, 건축법과 국토계획법의 관계를 검토하고, 실제 지구단위계획이 건축행위에서 어떻게 작용하는지 살펴보았다.

건축법은 건축물에 의한 위험 방지, 국토계획법은 국토의 효율적 이용이라는 서로 다른 목적을 지니고 있다. 이에 따라 양 법률은 건축허가요건 또한 상이하게 구성하고 있다. 이와 관련 최근 대법원은 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가는 인·허가의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되어야 한다고 했다. 궁극적으로는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 건축허가(개발가능성, 건축허용성을 포함)에 대한 요건과 그 심사방식을 보다 명확히 구별하는 형태로 입법적 해결을 모색할 필요가 있다. 건축법상 건축허가의 경우 위험방지요건, 건축물의 위생·기능요건 등에 한정하여 기속행위로 운영하고, 국토계획법상 건축허가의 경우 건축물의 형태, 용도, 규모 등 토지이용과 관련된 전반적인 요건을 포함하여 종합적인 재량행위로 운영할 필요가 있다. 아울러 주요 판례 사안을 중심으로 지구단위계획구역에서 건축행위의 제한의 모습을 살펴보았다. 권장용도의 지정, 고시만으로 해당 지구단위계획구역에서 무조건 해당 용도(숙박시설)의 건축허가가 가능하다는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수는 없고, 중대한 공익을 이유로 건축허가신청을 거부할 수 있다고 보아야 한다.

또한 지구단위계획이 기존 건축물이나 건축행위에 적용되는지와 관련하여 신축의제규정에 따라 건축행위를 제한하는 민간부문 지구단위계획 시행지침의 유효성이 문제되었는데, 대법원은 절충설의 입장에서 증축되는 부분에 한해 지구단위계획이 적용된다고 보았다. 그러나 지구단위계획의 취지를 고려할 때 일정한 범위에서는 기존 건축물이나 건축행위 등에 대해서도 지구단위계획의 효력이 미친다고 봄이 타당하다. 그리고 지구단위계획구역이 지정된 경우 타인의 소유권이나 사용권 취득을 강제할 수 있는지와 관련하여, 공익사업 또는 도시계획을 위한 토지의 취득은 적법한 토지수용절차를 통해야 할 것이고, 막연히 ‘지구단위계획에 맞게 하여야 한다.’는 이유로 토지의 처분까지 강제할 수는 없다. 끝으로 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물 용도를 변경했다는 이유로 형사처벌이 문제된 사안이 있다. 지구단위계획의 실효성 확보를 위해 일정한 제재가 필요하겠지만, 국토계획법이 아닌 건축법의 용도별 건축물의 종류에 관한 규정을 근거로 형사처벌까지 하는 것은 포괄위임금지원칙 위반 등 논란을 일으킬 수 있다. 건축물 용도의 세부적 규율 필요성은 경찰법인 건축법보다 도시계획적 관점에서 더욱 요구되므로, 국토계획법 자체에 세부적인 용도분류체계를 조속히 마련할 필요가 있다.

제1장 서 론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구의 범위와 방법 3 Ⅰ. 연구의 범위 3 Ⅱ. 연구의 방법 4 제2장 지구단위계획법제의 개관 6 제1절 서설 6 제2절 지구단위계획의 의의 7 Ⅰ. 지구단위계획의 도입과 개념 7 Ⅱ. 지구단위계획의 법적 지위 8 Ⅲ. 지구단위계획의 특징 9 제3절 지구단위계획의 연혁 11 Ⅰ. 외국의 입법례 12 1. 독일의 Bebauungsplan(B-Plan) 12 2. 일본의 지구상세계획 21 Ⅱ. 1980년대 도시설계 제도의 도입 30 1. 도시설계의 법제화 30 2. 도시설계 제도의 운영과 내용 31 3. 특징과 평가 32 Ⅲ. 1990년대 도시설계 제도와 상세계획 제도의 공존 32 1. 상세계획 제도의 도입 32 2. 양 제도의 운영과 내용 33 3. 특징과 평가 34 Ⅳ. 2000년대 지구단위계획으로의 통합 35 1. 도시계획법 개정과 지구단위계획의 출현 35 2. 지구단위계획 제도의 운영과 내용 37 3. 특징과 평가 38 Ⅴ. 2010년대 지구단위계획의 발전과 과제 39 1. 제1, 2종 지구단위계획의 통합과 지구단위계획 현황 39 2. 서울시 지구단위계획 수립기준 전면 개정 40 3. 앞으로의 과제 42 제4절 지구단위계획의 수립 절차 44 Ⅰ. 지구단위계획의 대상지역 44 1. 도시지역과 지구단위계획구역 44 2. 비도시지역과 지구단위계획구역 45 Ⅱ. 지구단위계획구역의 입안 및 지정 46 Ⅲ. 지구단위계획의 수립 기준 48 Ⅳ. 지구단위계획수립지침의 법적 성질 49 Ⅴ. 지구단위계획의 입안 및 결정 51 제5절 지구단위계획의 주요 내용 54 Ⅰ. 건축허