공용침해에 있어서 토지보상제도에 관한 연구 = A study on the compensation system for land in the public infringement

공용침해에 따른 토지보상제도와 정당한 보상 기준을 연구했다.

헌법 제23조는 재산권을 보장하고 있다. 근대 시민국가에서 재산권은 자유권으로 절대적인 권리로 인정되었으나 현대 복지국가 내지 사회국가에서는 재산권의 사회성과 공공성이 강조되면서 공공복리를 위해 재산권에 대한 규제가 인정되고 있다. 헌법은 이러한 전제 하에 동조 제1항에서 개인의 기본권으로서 재산권을 보장하고 그 구체적인 내용은 법률로써 형성하도록 하고, 제2항에서는 재산권을 공공복리에 적합하게 행사하도록 하여 재산권의 사회적 기속성을 인정하고 있다. 그러나 재산권의 사회적 기속성이 인정된다고 하더라도, 자본주의 시장경제를 기본으로 하는 헌법에서 재산권은 그 자체로서 자유권적인 기본권으로서 개인의 자율적인 삶을 유지할 수 있도록 해주는 중요한 수단이 된다. 이러한 관점에서 우리 헌법도 동조 제3항에서 사회적 기속성을 넘는 재산권에 대한 특별한 희생으로서 공공필요에 의한 공용침해에 대해서는 정당한 보상을 보장하고 있다. 일반적으로 헌법 제23조 제3항의 재산권보상에 대해서는 존속보장이 원칙이며 예외적으로 정당보상을 전제로 가치보장을 인정한 것으로 보고, 재산권 제한 입법은 공용침해와 함께 보상의 내용과 방법 등을 함께 규정해야 하는 불가분조항의 원칙을 규정한 것으로 보고 있다.

이처럼 헌법상 보장되는 재산권에는 재산적 가치가 있는 공사의 권리가 모두 포함되는데, 근대헌법 이래 현대헌법에 이르기까지 가장 중요한 의미를 가지는 것이 토지재산으로, 토지재산권보장은 재산권보장의 가장 핵심이라 할 수 있다. 토지는 개인의 인간적인 생활과 생산 활동의 기초가 되는 동시에 국가의 존립의 기반이 된다는 점에서 일반 재화보다 중요한 의미를 가진다. 토지는 사회성과 공공성이 강하고 국가의 사회적․경제적․정책적 상황과 밀접하게 관련되어 있는 공공재로 인식되고 있으며, 토지재산권은 다른 재산권에 비하여 공적 규제를 많이 받고 있다. 특히 1970년대 산업사회의 고도성장과 인구의 도시집중으로 인한 투기방지와 도시계획 등 공공사업의 시행이 빈번해졌다. 이에 헌법 제119조 이하의 경제질서조항 중 제122조의 토지관련규정을 근거하여 토지공개념이 학설과 판례에 의해 공론화되었고, 이에 기한 토지재산권의 수용이 법제화되어 있다. 토지수용과 관련한 일반법으로는 토지보상법이 제정되어 있다. 그러나 공용침해의 일종으로 토지수용과 관련해서도 재산권 제한의 일반원칙에 따라 공공필요성이 인정될 것, 법률유보의 원칙을 준수하고 해당 법률은 과잉금지의 원칙을 준수할 것, 해당 법률에는 정당보상을 규정하고 있을 것 등의 요건을 준수해야 한다.

현행 토지보상법은 토지재산권에 대한 보상규정을 두고 보상을 실질화하기 위해 주거대책과 이주대책 등 생활보상과 사업시행지 밖의 토지 등에 대한 간접손실보상을 규정하고 있다. 그러나 공익사업인정절차와 보상내용에 있어서 여러 문제점을 가지고 있어 토지재산권에 대한 정당보상과 존속보장의 원칙에서 문제를 내포하고 있다. 이상과 같이 정당보상 또는 존속보장의 관점에서 현행 토지보상법이 가지고 있는 문제점의 개선방안으로 다음과 같은 내용을 제시할 수 있다. 첫째, 현재 법률에 의하면 사인이 사업시행자로서 토지를 공용수용할 수 있도록 허용하고 있고 공익사업 의제제도를 인정하고 있는데 이에 대한 개선이 요구된다. 사인의 공용수용이 다수인을 위한 공용수용으로 이용되는 것은 공공필요성의 요건에 부합하지 않으므로 허용되어서는 아니 되며, 공익사업 의제제도는 수용과정에서 공공필요성의 심사에 공백을 가져오므로 폐지되거나 이를 최소화하되 공익성 심사를 보장할 수 있는 제도보완이 이루어져야 한다. 둘째, 토지보상법은 공시지가제도를 도입하고 개발이익을 배제한 보상을 원칙으로 하고 있는데, 비현실적인 보상수준과 사업시행지 인근 토지소유자와의 관계에서 발생하는 형평성의 문제가 개선되어야 한다.

현재 보상수준은 토지의 실거래가에 현저히 미달하고 지역적인 편차를 보이고 있는데 시가평가를 위한 보정과정에서 실거래가격이 정확히 반영되도록 전문적인 심사 기구와 절차가 마련되어야 한다. 또한 이와 함께 사업시행지 밖의 토지소유자에 대한 개발이익환수를 위하여 개발부담금의 부과 등을 통하여 평등원칙에 위배되는 일이 발생하지 않도록 하여야 한다. 셋째, 보지보상법은 현금보상을 원칙으로 하고 예외적으로 대체토지보상을 인정하고 있는데, 정당보상의 관점에서 토지수용 전과 동일한 상태를 화복하기 위해서는 대체토지의 보상과 알선을 활성화하고 그 요건을 완화해야 한다. 넷째, 현행 보상 방법과 내용의 문제점을 보완하여 정당보상이 이루어질 수 있도록 영세서민과 세입자 등에 대한 주거대책 및 이주대책 보완, 권리금 등 영업활동보상 인정, 사업시행으로 인한 환경피해보상 인정과 같은 생활보상, 간접손실보상, 정신적 피해보상 등을 활성화해야 한다. 마지막으로 수용대상 토지의 소유자의 상황과 요구를 수용하고 토지 수용으로 인한 민원과 갈등을 방지하기 위한 맞춤형 보상을 제도화하여 이를 활성화하는 것도 고려되어야 한다.

국문초록 1 제1장 서론 4 제1절 연구의 목적 4 제2절 연구의 범위 및 방법 7 Ⅰ. 연구의 범위 7 Ⅱ. 연구의 방법 8 제2장 헌법상 재산권 및 토지재산권의 보호 10 제1절 헌법상 재산권의 보장 10 Ⅰ. 재산권보장의 의의 및 성격 10 1. 재상권보장의 의의 10 2. 재산권보장의 법적 성격 12 Ⅱ. 보호되는 재산권의 범위 14 1. 동산과 소비재 14 2. 토지 15 3. 영업권 17 4. 상속권 19 5. 공법상의 지위 20 6. 재산권 보장과 공법상 금전의무의 부과 21 7. 기타 23 Ⅲ. 재산권보장의 내용 25 1. 추상적인 재산권의 보장 26 2. 사유재산제의 보장 26 3. 사유재산권의 존속보장 28 Ⅳ. 재산권의 한계 30 1. 사유재산제의 한계 30 2. 구체적인 재산권의 한계 31 제2절 헌법상 재산권의 제한 및 그 한계 32 Ⅰ. 헌법상 재산권 제한의 근거 32 1. 헌법 제23조 제1항과 제2항 32 2. 헌법 제23조 제2항과 제37조 제2항 33 3. 헌법 제23조 제3항과 제37조 제2항 34 4. 경제질서조항 35 Ⅱ. 헌법상 재산권 제한의 한계 36 1. 재산권과 관련된 경제조항과 헌법적 한계 36 2. 한계의 개별 기준 39 Ⅲ. 재산권보장에 대한 새로운 접근 44 1. 재산권보장에 대한 해석방향의 전환 44 2. 재산권제한으로서 헌법 제37조 제2항의 본질적 침해 46 3. 헌법재판소 견해의 문제점 48 제3절 헌법상 토지재산권의 보호 51 Ⅰ. 헌법상 토지재산권의 보호 51 Ⅱ. 토지재산권의 특수성 52 1. 토지의 특수성 52 2. 토지재산권의 특수성 53 Ⅲ