오리건 주의 토지이용규제와 입법투쟁 - 오리건 주의 주민투표 법안 37과 49의 사례를 중심으로 - = Land use regulation and the Struggle for legislation of Oregon State - Focusing on the Lessons of Oregon’s Ballot Measures 37 and 49 -

오리건주의 토지이용규제와 규제적 수용을 둘러싼 입법투쟁을 분석했다.

미국 헌법은 재산권을 보장하면서도 일정한 한계를 설정하여 그 범위를 넘는 제한에 대해서는 위헌 선언을 하거나 보상을 하도록 하고 있다. 그러나 토지이용규제 등에 의해 제약을 받는 토지 소유자의 경우 재산권 제한에 대해 어떠한 요구를 할 수 있는가. 만약 정부의 규제가 일정한 범위를 넘어서 재산 소유권자에게 가혹한 부담을 가하는 경우에는 수용과 같은 효과를 인정하여 보상을 요구 할 수 있는가. 이른바 규제적 수용의 문제가 쟁점이 되고 있다. 미국에서 규제적 수용의 법리는 Pennsylvania Coal Co. v. Mahon 사건에서 찾아 볼 수 있다. 재산권은 어느 정도 규제될 수 밖에 없지만 만약 규제가 너무 과도하게 되면 이것은 수용으로 보아야 한다는 것이다. 그러나 규제적 수용이 인정되는 경우에도 이에 대한 구제수단은 규제적 수용의 근거가 되는 법령의 무효를 구하는 방법만이 인정되었다. 미국의 법원은 정부의 토지이용계획이나 도시계획은 물론 권력분립의 원칙을 존중하여 입법 활동에 대해 적극적으로 관여하지 않았다. 오리건 주의 토지소유자들은 토지이용규제와 보상의 공정성 문제를 제기하였다. 그리고 토지이용규제에 따라 하락한 자신들의 토지가치에 대한 보상을 요구하였다. 그런데 토지이용 규제에 의해 재산에 손실을 입었다고 주장하는 시민들은 오랜 법정투쟁의 경험을 통해 손실보상을 받을 가능성이 낮다고 인식하게 되었다.

그러한 경험을 바탕으로 토지이용규제에 의해 가치가 하락한 재산권에 대한 보상을 입법에 의해 구제받고자 하였다. 법원의 판단에 의한 권리구제보다는 토지소유자들을 적극적으로 보호하는 법률들을 제정하는 방향으로 전환하였던 것이다. 오리건 주의 주민투표에 의한 법안 37이 제정되게 되는 직접적인 동기였다. 법안 37은 규제적 수용에 대한 일종의 입법투쟁의 결과라고 할 수 있다. 하지만 그것은 오리건 주의 도시 관리정책의 기초인 토지이용계획 제도를 근본적으로 뒤흔드는 계기가 되었고, 논쟁도 본격화하였다. 법안 37은 토지이용규제에 의한 권리구제를 위해 보상과 해제를 할 수 있도록 하였다. 하지만 보상재원에 대한 미비 등으로 인해 규제를 해제하는 방식을 선택하였고, 과잉개발과 난개발 등의 문제가 제기되었다. 그 결과 법안 37을 수정하기 위해 제안된 것이 주민투표 법안 49이다. 법안 37과 49는 토지이용규제와 규제받은 토지소유자들의 권리구제를 위한 방안이 무엇인가를 놓고 제기되었던 많은 경험들이 내재되어 있다. 특히 법안 37의 경험은 토지소유권과 토지이용규제가 도시계획과 성장관리정책의 핵심이며, 일정한 규제의 틀 안에서 상호조화를 이루지 못하면 도시의 발전은 지속가능하지 않다는 것을 실증한 사례이었다. 결과적으로 주민투표 법안 37과 49는 오리건 주의 토지이용계획과 규제 시스템에 큰 변화를 가져왔다.

그리고 토지이용규제와 공정성이라는 과제를 해결하게 위해 입법적 보완을 주민투표 등을 통해 실현하는 계기가 되었다. 오리건 주의 주민투표 법안 37과 49는 규제적 수용에 대해 사법적 해결방식이 아니라 입법적 내지 주민발안의 형식으로 문제를 해결하고자 하였던 사례라는 점에서 매우 중요한 의미가 있다.