中國 都市土地使用權 市場化 硏究 = Research on marketization of the urban land use rights in China

중국 도시 토지사용권 시장화와 토지 이용·거래 제도를 분석했다.

1978년 개혁・개방 이전 ‘사회주의 계획경제체제’ 시기 중국에서 중요 생산요소인 토지가 시장기제가 배제된 채 국가계획에 의해 무상 행정배당(劃拔) 방식으로 분배됨에 따라, 토지자원의 비합리적인 분배와 토지자산 유실 등 다양한 비효율과 낭비가 발생하였다. 1978년 개혁・개방 이래 ‘사회주의 시장경제체제’로의 전환과정에서 중국정부가 토지의 소유권과 사용권을 분리하여 시장기제를 통하여 토지사용권을 유통시킴으로써 토지자원의 합리적 분배와 효율적 이용이 제고되었으며, 토지자원의 자산으로써의 가치도 제고되었다. 예를들면 1999-2005년간 총 유상양도 토지가 1,185,132 필지에 관련 토지면적은 849,348.26ha였으며, 그중 시장화 수준이 높은 입찰・경매・공시방식의 양도는 239,580필지에 472,463.84ha, 거래금액은 2조 2천 5백여億元에 달하는 등 이전시기에 비해 시장화 수준이 크게 진전된 것으로 나타난다. 이와같이 시장화 분배 시스템의 도입으로 시장의 기능이 확대되고, 생산요소로써의 토지의 이동성이 확대되는 등 토지시장의 유연성이 증가함으로써 도시의 발전과 신속한 경제성장의 토대가 되었다. 새로운 토지시장 구조하에서 ‘增量土地’를 중심으로 한 신규 토지공급은 증가하였으며, 주요 생산요소인 토지자원의 단기적인 효율적 재분배는 가능하였다.

그러나 기점유 ‘存量土地’의 효율적 재분배는 어려운 구조를 가지고 있으며, 따라서 이와같은 토지시장 구조가 장기적으로 지속될 경우 중국경제 효율은 떨어질 수밖에 없는 구조적 모순을 가지고 있다. 특히 중국정부가 도시토지 1급시장을 독점 공급함으로써 시장에서의 토지의 수요와 공급에 불균형이 나타나는 등 토지제도 개혁이후 지난 20여년의 토지시장 거래결과를 분석하여 볼 때 여전히 시장화 수준은 낮고 토지자원의 합리적 분배와 토지자원의 효율적 이용 또한 낮은 수준으로 나타난다. 예를들면 토지제도 개혁 이후에도 계획경제체제 시기 토지분배 형태인 무상 행정배당 방식으로 공급된 토지가 1999-2005년간 누계 기준으로 690,473필지에 488,699.21ha에 달하는 등 토지거래 시장화 수준이 여전히 낮게 나타난다. 1993-2005년 사이 협의양도 형태로 공급된 토지가 전 공급토지의 87.66%에 달하며, 기업유치 과정에서의 토지 저가공급 등으로 인해 결과적으로 토지자산의 유실이 심각하게 나타난다. 또한 도시의 무분별한 팽창 및 토지의 조방적 이용에 따라 1인당 평균 도시 건설용지가 130여㎡에 달하는 한편 도시토지의 약 4-5%는 방치상태, 40%는 저효율 이용상태로 나타나는 등 토지이용 효율도 낮게 나타난다.

토지사용권 가격구조가 복잡하고 가격기제도 왜곡되어 있어 토지자산 가치가 적절히 평가되지 못한 채 국유토지자산이 심각하게 유실되고 있으며, D. North의 관점에서 보듯 사유 재산권제도의 미비로 인해 중앙정부 및 지방정부의 제도개선과 정책집행 과정에서도 높은 ‘제도원가’에 봉착하고 있다. 토지 불법사례 건수도 1999년 이후 누계로 864,091 필지에 관련 토지면적이 275,080.76ha로 중국 토지사용권 거래과정에서의 불법행위가 광범위하게 나타나고 있으며, 중국 도시토지시장에서의 소유권과 사용권 분리의 ‘二元的’ 소유제 구조하에서 중국정부의 과도한 행정간여와 다양한 ‘지대추구행위’가 나타나고 있다. 특히 사회주의 시장경제체제하에서 중앙정부와 지방정부간 토지재산권 주체 가 불분명하고, 토지의 소유권은 국유로 유보한 채 사용권만을 거래하는 과정에서의 중국정부의 과도한 행정간여가 오히려 ‘정부의 실패’라는 또다른 비효율을 초래하고 있다. 중국과 유사한 토지제도 및 토지시장 기제를 가지고 있는 홍콩의 경우 기본적으로 시장기제에 의해 토지자원이 공개적이고 투명하게 효율적으로 분배되는 한편 토지자산 가치도 적절하게 시현하고 있는 것으로 나타나고 있다.

그러나 중국의 경우 비록 아직은 중국의 토지시장 발전이 미흡하다는 점에서 ‘시장의 실패’를 논하기에는 시기상조인 감이 있으나, 사회주의 계획경제와 중국의 전통적 관주도형 경제의 잔재・미흡한 제도적 장치・‘二元的’ 소유제 구조・정보의 비대칭성・지대추구행위 등이 높은 ‘거래비용’을 수반하고 있다. 이와같이 중국의 토지시장이 비효율을 보이는 주요 이유는 무엇보다 시장기구가 완전하게 정착하지 못하였기 때문이며, 이는 주로 중국정부의 ‘경로 의존성(path depending)’ 및 과다한 행정간여로 인한 ‘정부의 실패’에서 기인하고 있다고 보인다. 특히 1980년대초 토지제도 개혁이후 비록 생산요소의 이동성 증가로 인해 경제성장에는 기여하였으며 새로운 토지자원 분배기제하에서 신규 ‘增量土地’ 재분배는 활성화 되었으나, 기존 ‘存量土地’ 재분배는 여전히 취약하게 나타나며 구도심 지역의 기존토지 재분배 문제가 중국 도시의 지속적 발전과 경제의 안정적 성장을 위하여 매우 중요한 문제로 부각되고 있다. 현재 중국 토지시장에서 나타나는 이와같은 문제점들은 근본적으로 계획경제체제 모델을 통해 토지를 관리하면서, 시장경제체제 모델을 통하여 토지를 분배하고 이용하기 때문이라고 할 수 있다.

이러한 모순점은 근본적인 경제적인 측면 뿐만 아니라 사회적으로도 많은 문제점을 유발하고 있으며, 향후 중국의 건전한 토지시장 형성과 발전을 위해서 그리고 중국경제의 지속적・안정적 성장을 위하여 선결되어야 할 문제점들이다. 따라서 ‘二元的’ 소유제 구조하에서의 토지소유권과 사용권 사이 모호한 재산권 관계를 보다 명확하게 구분하는 등 토지재산권 권리관계를 보다 명확하게 설정함으로써 토지 소유자와 사용자의 권리관계 보호 및 명확한 재산권 행사가 가능하도록 해야 할 필요성이 있다. 또한 행정배당과 협의형태 방식의 토지공급 규모를 지속적으로 줄여나가는 한편 현재 여전히 낮은 수준에 있는 입찰・경매・공시 등 토지 유상공급의 시장화 분배수준을 지속적으로 제고해 나갈 필요가 있다. D.E Dowall이 제시하고 있는 바 정부의 시장에 대한 조정・통제 범위를 시장기제가 해결할 수 없는 영역으로 제한해 나감으로써 정부의 간여가 또다른 비효율로 이어지지 않도록 적정한 수준으로 조절하는 한편, 정보의 비대칭과 ‘역선택’ 문제의 극복을 위하여 보다 실질적인 정보신호(signalling) 체계수립이 필요하다고 보이며, 토지 자산가치가 저평가된 채 국유토지자산 유실을 초래하고 있는 불합리하고 왜곡된 토지사용권 가격 또한 시장에서의 토지거래 가격 혹은 소유권 가격 수준으로 현실화 해나갈 필요가 있다.

이를 통해 토지의 효율적 이용과 토지재산권 구조개혁에도 기여할 수 있을 것이다. 토지수용과 관련하여는 ‘공공이익’의 함의를 엄격하게 규정하는 한편 토지수용권 남용억제 및 강제적인 토지수용 범위를 축소해야 할 필요성이 있다고 판단되며, 특히 토지수용 과정에서 심각하게 권리가 침해당하고 있는 토지피수용 농민에 대한 보다 실질적인 대안마련 등 정책적 고려가 필요하다고 보인다. 무엇보다 중국 도시토지시장에서 나타나는 ‘정부의 실패’를 최소화 함으로써 토지자원의 기형적 분배구조 개선과 도시토지사용권 시장화 개선이 가능할 것이며, 이러한 조치가 적절하게 이행되지 않는다면 중국 도시토지자원의 진정한 시장화는 요원하다 할 수 있을 것이다.

제1장 서론 1 제1절 연구배경 1 제2절 연구목적 및 논문의 구성 5 제2장 중국 토지시장의 선행연구 및 이론적 검토 8 제1절 선행연구 검토 8 제2절 연구방법 및 이론틀 16 제3장 중국 토지제도의 변천과 토지시장 30 제1절 중국의 전통적 토지관념 30 제2절 중국의 토지제도 개혁과 토지시장 형성 39 제3절 최근 중국의 토지제도와 정책 60 제4절 중국과 홍콩의 토지제도 비교 64 제4장 중국의 도시토지시장 구조와 운영기제 79 제1절 수요주체와 수요의 결정 79 제2절 공급주체와 공급의 결정 94 제3절 도시토지시장 구조와 가격결정 101 제5장 중국 도시토지사용권 시장의 문제점 134 제1절 재산권의 불명확성 139 제2절 정부의 독점적 공급행위 157 제3절 거래가격의 불합리성 184 제4절 지대추구행위 194 제5절 불법거래 200 제6장 결론 : 중국 도시토지사용권시장에 대한 함의 208 <참고문헌> 216 <부 록> 225 <중문・영문 초록> 230