재개발사업의 새로운 공공성 연구 = A Study on New Publicness of Housing Redevelopment Project

주택재개발사업의 공공성 강화와 공공·민간 협력 방안을 연구했다.

고도 압축 성장과정에서 등장한 합동재개발방식이 사업성을 최우선에 둔 ‘용적률 게임’, ‘연면적 게임’의 장으로 변질되자 기반시설의 과부하, 주거환경 측면에서의 사회적 갈등, 가로 및 보행공간의 연속성 단절과 같은 문제가 발생하였으며, 사업성이 높은 지역만을 위주로 시행되는 현상도 발생하였다. 이러한 문제들은 재개발사업이 민간 일방에 의해 추진되는 기울어진 구도가 형성된 것에서 그 원인을 찾을 수 있다. 조합이 재개발사업을 통해 이익을 가져가는 부분에 대해서는 아주 엄격한 공공성을, 비용을 부담하는 부분에서는 영리성을 강조해 온 것이다. 예컨대 공공이 재개발사업에 대한 도시계획적 의무와 기여는 공공사업의 잣대를, 자본조달과 각종 리스크 부담 문제는 민간사업의 잣대를 적용해왔다. 반면 공공은 구역 지정, 계획안 작성, 인·허가와 같은 소극적 역할만을 수행하고 있어 사실상 역할의 부재라 해도 과언이 아니다. 오늘날 재개발사업에서 공공에 기대되는 사항은 위와 같은 기울어진 구조를 탈피하고 민간의 능력을 효율적으로 이끌어낼 수 있도록 공공이 지원함으로써, 재개발사업의 공공성과 추진력을 함께 달성하는 방안을 마련하는 것에 있다.

이 연구는 재개발사업의 공공성이 지금까지는 무엇이었는지, 앞으로는 무엇이어야 하는지 새로운 공공성의 개념을 정립하는 것에서 시작하여, 이를 달성하기 위해 공공의 역할을 강화하는 공공과 민간의 협력 모델을 구축하는 것을 목적으로 한다. 아울러, 이를 통해 그동안 누적되어 온 재개발사업의 구조적 문제와 이로 인한 부영향을 완화하기 위한 정책적 시사점을 제공하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 다음의 세 가지 연구질문, ‘재개발사업의 공공성이란 무엇인가?’, ‘재개발사업의 새로운 공공성이란 무엇인가?’, ‘재개발사업의 새로운 공공성을 달성하기 위해 공공의 역할은 어떻게 변화하여야 하는가?’에 대한 답을 찾는 과정으로 구성되며, 국·내외 문헌연구, 법률 및 판례분석, 텍스트마이닝, 실증분석 등의 연구방법을 이용하였다. 재개발사업의 공공성은 ①공공의 한정된 역할을 보완하기 위해 사적결사인 조합이 공공영역에 포함되어 재원과 리스크를 모두 부담하고(주체적 공공성), ②「도시 및 주거환경정비법」 등 공법에서 정한 법정사업으로서 일반 개발사업에 비해 높은 공개성과 접근성을 갖추어(절차적 공공성), ③공공의 재정만으로는 어려운 토지이용의 효율화, 주거환경의 개선, 대규모 공공재·공공서비스를 민간의 재원과 노력을 통해 형성되어(내용적 공공성) 왔다고 할 수 있다.

즉, 주체의 문제라기보다는 누구의 자본과 노력이 투입되었는지, 그로 인해 우리 사회와 일반 구성원에게 필요한 서비스와 재화가 공급되었는지 등 그 과정과 결과가 재개발사업의 공공성을 판단하는 핵심이 된다고 할 수 있고, 이를 형성하는 민간이 공공성의 새로운 영역에 포함되는 것이다. 그러나 지금까지 재개발사업에서 공공은 공공성, 민간은 영리성으로만 획일적으로 대변되었고, 영리성과 공공성은 다음의 두 가지의 관계 속에서만 존재해왔다. 첫째, 재개발사업의 공공성이 반드시 영리성을 전제하였을 때만 형성될 수 있는 종속적인 관계에 놓여있다. 기존의 재개발사업의 추진구도 속에서는 영리성이 필요조건, 공공성이 충분조건이 되는 것이다. 둘째, 영리성과 공공성이 상호 배척되는 이분법적 구조가 형성되었다. 재개발사업의 공공성을 높이는 것이 곧 민간 입장에서는 사업성 약화를 의미하고, 사업성 장려가 곧 도시계획적 공공성의 약화를 의미하는 서로 배척되는 구도가 지금까지 이어졌다. 재개발사업의 새로운 공공성은 공공은 공공성, 민간은 영리성으로만 획일적으로 대변되던 낡은 구도에서 벗어나, 결과적으로 주거환경의 개선, 기반시설의 설치, 공공임대주택 등 우리 사회와 일반 구성원에게 필요한 서비스와 재화를 공급해 온 민간을 공공성의 영역에 포함하는 것에서부터 시작한다.

이를 기반으로 공공과 민간이 각각 관리의 주체와 객체가 되는 수직적 지위 구조가 아닌, 민간이 재개발사업의 공공성을 제공할 수 있도록 공공이 지원하는 파트너십을 구축하는 것이 필요하다. 또한 필연적으로 지역성·장소성을 저해하고 주변지역에 부영향을 줄 수밖에 없는 용적률 인센티브 중심의 공공지원 방식과 재개발사업 추진 방식의 변화를 기대할 수 있다. 단, 높은 공공성이 반드시 필요한 특정지역에 한해서는 공공성이 영리성에 우선하는 구도가 만들어지는 것이 필요하다. 재개발사업의 새로운 공공성을 달성하기 위해서 공통적으로 요구되는 것이 바로 ‘공공의 역할 강화’를 통해 재개발사업의 공공-민간 파트너십을 형성하는 것이다. 공공-민간 협력 모델의 목적은 궁극적으로 행정적·재정적 지원을 통해 민간의 노력과 자금으로만 사업이 추진되어 온 기울어진 구도를 보완하고 사업의 추진동력을 강화함으로써 재개발사업의 결과물로서 공공성과 그 편익이 다시 우리 사회로 귀속될 수 있도록 하는 것이다. 이 때 재개발사업의 추진동력에 영향을 미치는 결정적인 요인은 바로 사업성과 추진속도이다. 재개발사업의 사업성 여부에 따른 공공의 역할 강화 방안을 살펴보면 다음과 같다.

사업성의 향상이 필요한 지역에서는 조합의 수입 증대와 지출 절감하는 방안이 필요한데, 먼저 분양수입을 높이는 방안으로는 분양가상한제 적용 제외, 용도지역 상향, 용적률 인센티브, 공공의 재개발임대주택 매입비용 현실화 등이 있다. 공공으로부터 자금을 지원받는 방안으로는 정비기반시설 설치비용 지원, 사업비 융자지원 등이 있으며, 조합이 비용을 절감하는 방안으로는 조합의 국공유지 매입시기 조정, 공공의 재개발임대주택 매입시기 조정, 공공조합원 참여제도 등이 있다. 재개발사업의 추진속도를 향상하기 위한 공공의 역할 강화 방안으로는 사업기간을 단축하기 위한 통합심의 등 인·허가 절차 합리화와 전문성 강화를 통해 시행착오와 갈등을 줄일 수 있는 공공컨설팅그룹과 공공조합원 참여제도 등이 있다. 뉴타운·재개발 해제지역 중에서도 기반시설 및 노후주택 비율이 높아 정비시급성이 강조되나, 서울시 실태조사 결과 비례율이 57.17%에 불과해 사업의 추진동력이 매우 약하고, 2017년 해제된 이후로 관리계획이나 대안사업 등 후속대책이 마련되지 않은 채 지금까지 방치되어 온 성북3구역을 대상으로 공공-민간 협력 모델의 적용에 따른 효과를 실증분석하였다.

분석 결과 성북3구역 조합의 입장에는 공공-민간 협력 모델을 통해 사업수입이 증가 또는 사업비용이 절감되어 최소 1,307억 9,414만 원에서 최대 1,387억 1975만 원의 효과가 발생하고, 추산 사업비용의 약 32.8∼34.8%의 절감이 가능한 것으로 나타났다. 공공 입장에서는 비용과 효과는 347억 0,494원의 재정적 지원이 투입되고, 재개발임대주택 117세대를 추가적으로 확보하는 효과를 가진다. 하지만 거시적 측면에서는 그동안 공공의 재원만으로는 추진하기 어려워 방치되어 온 노후·열악한 주거환경의 개선, 정비기반시설 및 공공임대주택의 공급 등 재개발사업 공공성의 달성 효과를 기대할 수 있다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 4 제2절 연구의 범위 및 방법 7 1. 연구의 범위 7 2. 연구의 방법 7 제3절 연구의 내용 8 제2장 공공성의 이론적 고찰 12 제1절 공공성의 개념 12 1. 공공성의 어원적·사전적 정의 12 2. 공적인 것(The public)의 속성 14 3. 공공성의 개념 16 4. 공공성이 발생 또는 요구되는 경우 18 제2절 각 분야별 공공성의 개념 22 1. 법학에서의 공공성 개념 22 2. 경제학에서의 공공성 개념 23 3. 사회학에서의 공공성 개념 25 4. 행정학에서의 공공성 개념 26 제3절 도시계획과 주택의 공공성 27 1. 도시계획적 공공성 27 2. 주택에서의 공공성 개념 32 제4절 공공성에 대한 논의의 소결 36 제5절 선행연구 검토 및 연구의 차별성 38 1. 재개발사업에서 공공의 역할 확대방안에 관한 연구 38 2. 공공지원제도(구 공공관리제도)의 효과 및 문제점에 관한 연구 45 3. 연구의 차별성 49 제3장 재개발사업의 공공성과 영리성에 대한 고찰 51 제1절 재개발사업의 주체적 공공성 51 1. 공법(公法, Public law)으로 분류되는 근거법 「도시 및 주거환경정비법」 52 2. 공공에서 정비구역 지정 및 정비계획 수립 54 3. 공법상 비영리 사단법인으로 규정되는 조합 55 4. 특정 공공사무를 행하는 행정주체(공법인)로 인정되는 조합 56 5. 공익사업에만 인정되는 권한 부여 58 제2절 재개발사업의 내용적 공공성 61 1. 양호한 입지에 양질의 신규주택 공급 62 2. 공공임대주택의