개발권이양제(TDR)의 활성화 방안에 관한 연구 : 공시방법을 기준으로

도시계획시설의 토지 제한 문제와 개발권이양제 활성화 방안을 연구했다.

개발권이양제(TDR)의 활성화 방안에 관한연구 - 공시방법을 기준으로 - 서 동 관 대구대학교 대학원 박사과정 부동산컨설팅학과 지도교수 정 성 용 (요약) 도시계획시설은 도시공간의 효율적 이용을 목적으로 인간의 생활환경에 필요한 도시기반시설이지만, 장기 미집행 도시계획시설인 공원이 일몰제로 2020년 7월 1일 해제된다. 해제의 원인은 장기간 미집행함으로써 토지 소유주들에게 재산권 등을 침해하였기에, 헌법재판소에서 1999년 10월 21일 헌법불합치 결정(97헌바26결정)을 내렸고 그에 따라 실효가 되는 것이다. 그러나 그로 인해 많은 부작용이 예상되며 이를 합리적으로 해결할 수 있는 방안으로 개발권이양제가 주목받아왔다. 본 연구의 목적은 계획 제한으로 발생하는 사인의 재산권 침해와 공익의 목적 달성에 있어 합리적인 조절 방안인 개발권이양제의 도입에 있다. 이를 위해 본론의 이론적 고찰에서는 개발권이양제가 발생된 배경과 법적 의의 및 효과 그리고 사례연구들에 대해 알아보았다. 미국의 개발권이양제는 계획 제한으로 인해 소유자와의 분쟁을 해결하기 위해 행정청에서 미이용 용적률을 다른 토지로 이전하여 추가 개발할 수 있도록 지방정부와 사인 간 계약(정부계약)이 개발권 분리의 효과로 발생한 것이었다.

그 후 미국에서는 문화재보호, 생태계보호 등 공익을 위한 계획 제한으로 토지소유자들의 재산상 손실을 일정부분 경감시켜줄 목적에서 개발권이양제를 많이 활용하고 있으며 이를 공시하는 방법으로 지역권을 사용하고 있음을 알 수 있었다. 개발권이양제(TDR) 관련 현행법에서는 서울과 경기도에서 적용하고 있는 결합개발과 건축법상 적용되고 있는 결합건축에 대해 살펴보고 거래 안전 미비로 인해 발생할 수 있는 문제를 제기하였다. 선행연구에서는 개발권이양제(TDR) 도입을 위해 풀어야 할 여러 문제점들과 이를 해결하기 위한 방안들을 살펴보고, 합리적인 부동산 물권으로서 지역권의 활용가능성 그리고 개발권이양제(TDR) 활성화를 위한 프로그램들에 대해 살펴보았다. 연구모형Ⅰ에서는 개발권이양제(TDR)가 우리나라 제도권에 도입되기 위해 선행되어야 할 거래 안전과 인식 가능성 문제 해결을 위한 방안으로 효용의 크기에 따른 소비자선택모형을 구성하였다. 연구모형Ⅱ에서는 선행연구를 통해 개발권이양제(TDR) 활성화를 위해 필요한 투입, 활동, 산출, 성과 요인을 프로그램논리모형으로 구성하였다. 모형 분석에 있어서는 다항로지스틱모형을 통해 개발권이양제(TDR) 공시 방안 선택모형을 구축하였고, 구조방정식모형을 통해 개발권이양제(TDR) 활성화 방안에 대한 프로그램을 구축하였다.

실증분석Ⅰ에서는 미국에서 활용하고 있는 지역권과 우리나라에서 활용하고 있는 건축물대장의 등록 그리고 이론상 주장되고 있는 구분지상권을 소비자 선택이론에 따른 효용극대화 이론을 적용하여 다항로지스틱분석을 하였고, 그 결과 지역권의 효용이 가장 큰 것으로 조사되었다. 실증분석Ⅱ에서는 프로그램논리모형을 통해 연구자가 제시한 개발권이양제(TDR) 활성화 프로그램에 대한 모형의 경로로 제시된 13가지 경로 중 0.05% 유의수준에서 5가지 경로가, 0,1% 유의수준에서 5가지 경로가 유의한 영향을 미쳤다. 정책제안에서는 개발권이양제(TDR)를 활성화시키기 위해 본 연구에서 제시한 방안으로 첫째 KDC(개발권)을 부동산 물권화함으로써 유통을 원활하게 하고 거래안전과 인식 가능성을 확보할 수 있도록 법리적 분석과 통계적 분석을 통해 선호도를 조사하였고 그 결과 지역권이 선택되어 이를 방안으로 제시하였다. 둘째 우리나라 지역권의 특성상 요역지가 반드시 존재하여야 하므로 가등기 제도를 활용하여 순위를 보존할 수 있는 KDC 시스템(Korea Development Credit system)을 제시함과 동시에 개발권이양제(TDR) 활성화 프로그램을 제시하였다.

이 같은 개발권이양제(TDR) 프로그램을 조기에 법률로 도입시키기 위한 제도적 절차로 첫 번째 개발권이양제(TDR) 도입에 대한 사회적 합의와 관련 법 제정이 필요하며, 두 번째로 관리, 유통, 평가, 거래안전에 대한 명확한 역할 분담이 필요하다. 정책의 단기적 효과로 추가 개발권(용적률)을 매도, 매수한 토지 소유자들의 만족도가 높아짐과 동시에 토지이용의 효율화에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 장기적 효과로는 정부재정의 절감과 공사익의 조화 그로 인한 도시공간의 쾌적성이 확보될 수 있어 도시공간의 입체적 이용과 양호한 자연 환경의 보호, 도시재생에 큰 역할을 할 것으로 판단된다.

이를 위해서 가장 먼저 부동산 물권으로써 지역권(공중지역권)에 대한 국민들의 인식 가능성을 확보하기 위해 대국민 홍보와 사회적 합의를 이끌어 내어야 정책에 대한 시너지효과가 발생할 것으로 판단된다. 그 후 건축법상 결합 건축 인가 시 거래 안전이라는 공익 실현을 위해 부관으로 지역권설정을 조건으로 명시하면 거래 안전을 확보할 수 있을 것이며, 당면한 문제인 장기미집행 도시계획시설의 조속한 해결과 계획제한으로 발생하는 여러 문제들을 해결할 수 있을 것으로 판단되므로 조속한 법제화가 필요해 보인다. 본 연구의 한계는 좀 더 많은 외국 사례들을 파악하지 못하여 다양한 방안에 대해 서술하지 못하였다는 점과 경제적 측면에서 개발권이양제(TDR) 활성화의 파급효과에 대한 계량적이며 수치적인 성과에 대해 제시하지 못하였다. 그러므로 향후 이러한 점을 보완하여 다양한 연구가 진행되어야 할 것으로 판단된다. 끝으로 타 연구와의 차별성에 있어서 미국의 개발권이양제(TDR)는 행정청의 재량권 행사로 발생된 효과(정부계약)라는 점과 지역권으로의 편입가능성 그리고 실험연구를 통한 개발권이양제(TDR) 활성화 프로그램의 구성과 우리나라에 적용할 수 있는 활성화 방안에 대해 제시함으로써 본연구의 시사성과 파급력이 있다고 판단된다.

목 차 Ⅰ. 서 론 1 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 내용 및 방법 4 3. 연구의 내용 5 Ⅱ. 이론 및 선행연구 고찰 9 1. 이론적 고찰 9 1) 외국의 개발권이양제(용적률이양제) 9 2) 소유권의 개념 및 범위 11 3) 토지공법상 소유권의 범위 14 4) 개발권이양제(TDR)의 활용 사례와 지역권 20 5) 공용제한의 문제점 30 2. 개발권이양제(TDR) 관련법 31 1) 도시재정비 촉진을 위한 특별법 31 2) 서울시 재정비 촉진계획 수립을 위한 ‘결합개발제도’ 운영기준 33 3) 도시 및 주거환경 정비법 34 4) 도시개발법 36 5) 건축법상의 결합건축 37 6) 결합건축협정 39 3. 결합개발 사례분석 40 1) 서울시사례 40 2) 경기도 광명시 사례 41 4. 결합건축과 물권의 변동 및 공시 42 5. 개발권이양제(TDR) 선행연구 43 1) 개발권이양제 활성화의 파급효과 49 2) 개발권이양제(TDR)도입에 따른 문제점 및 과제 51 3) 타 연구와의 차별성 52 Ⅲ. 연구모형 및 분석기법 53 1. 개발권에 관한 조작적 정의 53 1) 구분 지상권 53 2) 지역권 53 2. 개발권 공시모형 55 3. 개발권이양제(TDR) 활성화 모형 59 1) 연구 방식 61 2) 측정도구 63 3) 개발권이양제 활성화 변수의 정의 64 4. 분석기법 71 1) 다항로지스틱모형 71 2) 프로그램 논리모형 73 3) 구조방정식 모형 74 Ⅳ. 실증분석 78 1. 조사 설계 및 자료수집 78 1) 조사 설계 78 2) 기술적 통계분석 80 2. 개발권 공시방안 분석 실증분석 Ⅰ(다항로지스