문화재 현상변경허용기준의 문제점과 개선방안 연구

문화재 주변 역사문화환경의 현상변경허용기준과 개선방안을 분석했다.

문화재청은 문화재 주변 역사문화환경을 합리적이고 체계적으로 관리하기 위하여 현상변경허용기준을 고시하였다. 현상변경허용기준이란 역사문화환경 보존지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 대한 구체적인 행위기준으로 건설공사의 가능 범위를 사전에 예고함으로써 신속한 민원처리 및 예측 가능한 투명한 행정을 하여 국민의 편의를 돕고자 도입된 제도이다. 그러나 제도 시행 후에도 문화재가 지나치게 개인의 재산권을 제한한다는 부정적인 인식은 줄어들지 않았고, 개별 문화재의 특성을 충분히 반영하지 못했다는 소리도 들리고 있다. 이에 역사문화환경 보존지역이 다른 유형의 문화재에 비해 광범위하여 민원 발생 빈도와 강도가 가장 높은 사적을 대상으로 고시된 현상변경허용기준을 분석하여 그 원인과 해결책을 찾고자 하였다. 2012. 5. 31일 기준으로 사적은 480건이 지정되었으며 허용기준이 고시된 것은 463건이다. 이들을 규제 내용별, 도시 규모별, 사적 유형별로 나누어 분석하고 다음과 같은 문제점이 있음을 밝혀냈다. 첫째, 과도하게 사유재산권을 제한하고 있었다. 허용기준에서 규정하고 있는 보존구역, 신축불가구역은 개발행위가 철저히 제한된 구역이다. 그러나 국가에서 개인의 재산권에 제약을 가할 경우에는 일정한 보상을 해야 함에도 불구하고 보존‧신축불가구역은 법적으로 손실을 보상할 근거가 없다.

또한 도시계획상 용도지역과 규제 격차가 심하여 문화재 보호를 위한 정당한 규제임에도 불구하고 재산권 침해의 주범이라는 인식을 떨치지 못하고 있었다. 둘째, 행위제한내용에 역사문화환경 보존지역에서 문화재에 영향을 미치는 행위를 충분히 담아내지 못했다. 그로 인해 신속한 민원 처리, 현상변경허가 담당부서의 업무 경감 등의 효과를 얻을 수 없었다. 또한 건축물 높이규제에 치중하고 있어 색채, 면적, 형태, 외장재 등이 문화재와 조화되는 역사문화경관을 창출하는 데 미흡하였다. 셋째, 국내의 세계유산 등재 건수가 증가하면서 유산의 가치와 보존·관리에 대한 중요성은 날이 갈수록 높아지고 있는데, 현상변경허용기준이 세계유산의 역사문화환경 관리수단으로서 제대로 기능하지 못하고 있었다. 넷째, 적용기준이 명확하지 않아 일관성을 잃은 행정처리를 할 여지가 있었다. 높이제한 방법이 제각각이었으며, 구역이 걸쳐있는 필지에 대한 적용기준도 정비되어 있지 않았다. 이러한 문제점들은 문화재보호구역 적정성 평가를 통해 보존구역, 신축불가구역을 재정비하고, 행위제한 내용을 구체화하며, 세계유산은 역사문화환경 관리를 위해 특별히 추가구역을 지정할 수 있도록 법령을 보완한다면 개선될 것으로 보인다. 또 높이 규제 방법과 둘 이상의 구역에 걸친 필지에 대한 합리적인 기준을 제시하였다.

역사문화환경 관리 규제와 도시계획 규제간의 정합성을 제고하는 방안은 앞으로 심도있는 연구가 계속 진행되어야 할 분야이다. 본 연구에서는 문화재의 역사문화환경 관리제도를 보다 합리적인 제도로 개선하기 위한 방법을 찾기 위하여 현상변경허용기준을 분석하였다. 그러나 허용기준은 역사문화환경을 관리하는 여러 수단 중의 하나일 뿐이다. 본 연구성과가 문화재의 역사문화환경을 올바로 지켜나가는 데 기초자료로 활용될 수 있길 바란다.

제1장 서 론 1 1. 연구배경과 목적 1 2. 연구범위와 방법 2 3. 유사 주제 선행연구 3 제2장 현상변경허용기준의 이해 6 제1절 역사문화환경과 현상변경허용기준 6 1. 문화재와 역사문화환경 6 2. 역사문화환경 관리제도 8 3. 현상변경허용기준 13 4. 현상변경 심의절차 18 제2절 현상변경허용기준 운용 현황 21 1. 현상변경허용기준 제정 현황 21 2. 현상변경허용기준 작성 사례 22 제3장 현상변경허용기준 분석 26 1. 분석 대상 26 2. 행위제한내용 분석 27 3. 사적 유형별 분석 31 4. 도시 규모별 분석 34 5. 현상변경허용기준과 도시계획상 용도지역간의 규제 분석 37 제4장 현상변경허용기준의 문제점 47 1. 과도한 재산권 제한 요소 47 2. 행위제한내용의 불충분 50 3. 세계유산 역사문화환경 관리를 위한 차별적 내용 미비 54 4. 현상변경허용기준의 적용기준 모호 58 제5장 현상변경허용기준 개선방안 62 1. 과도한 재산권 제한 요소 정비 62 2. 행위제한내용 구체화 및 경미한 현상변경 행위내용 개선 64 3. 세계유산 역사문화환경 관리를 위한 제도적 정비 70 4. 현상변경허용기준의 명확한 적용기준 제시 73 제6장 결 론 78 참고문헌 81 부록 83 1. 국가지정문화재 현상변경허용기준 마련 지침 83 2. 사적 현상변경허용기준 분석표 95 ABSTRACT 105