비주거용 부동산 가격공시제도 도입에 대비한 지방세 과세체계 개편 방안

비주거용 부동산 가격공시 도입에 따른 지방세 과세체계 개편을 검토했다.

□ 연구목적 ○ 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」의 전부 개정(2016년 1월 19일)을 통해 「부동산 가격공시에 관한 법률」이 입법됨. - 이에 따라 비주거용 부동산에 대한 가격공시제도를 도입할 수 있는 법적 근거가 마련되었음. - 동법의 비주거용 부동산에 대한 가격공시제도 도입 관련 조항은 비록 임의규정이지만 그것을 실제 시행할 경우 예상되는 여러 파장을 감안할 때 충실한 대책의 모색은 필요한 과제가 아닐 수 없음. ○ 비주거용 부동산에 대하여 가격공시제도를 실행하게 될 경우 과거 토지와 주택의 선례에 비추어 볼 때 그것과 관련된 지방세 세목의 과표를 산정함에 있어 준거의 역할을 하게 될 개연성이 큼. - 이는 주무부처에서 비주거용 부동산의 가격을 공시하게 되면 그것과 직접적으로 연계될 수밖에 없는 취득세, 재산세, 특정부동산분 지역자원시설세 등 관련 지방세 세목의 과표 산정에 반영하게 될 것으로 예상된다는 것임. - 이런 까닭에 비주거용 부동산에 대한 가격공시제도 시행에 대비하여 관련 지방세 세목인 취득세, 재산세, 지역자원시설세 등의 과표 산정방식을 비롯한 기타 분야에 있어 적정 대응방안을 연구 검토하는 등의 충실한 사전준비가 요구됨. ○ 본 연구는 비주거용 부동산 가격공시제도 도입에 대비하여 향후 관련 지방세의 과세체계를 어떠한 방향에서 정비하는 것이 바람직한 지를 제시하는 것을 연구 목적으로 하였음.

□ 부동산 관련 지방세 과세체계·가격공시제도의 현황 및 연혁 ○ 2016년 9월 현재 시행되고 있는 부동산 관련 가격공시제도는 공시지가제도(표준지 공시지가, 개별공시지가), 주택 가격공시제도(표준주택가격, 개별주택가격, 공동주택가격)로 구분됨. ○ 공시지가제도는 1989년 4월 1일 「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」(법률 제4120호)이 제정되면서 처음 도입되었고, 그것을 관련 지방세제가 수용하여 해당 과표 산정(취득세, 종합토지세 등)에 적용한 것은 7년이 경과된 1996년이었음. - 공시지가제도는 이후 관련 근거법[「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(법률 제7335호, 2005.1.14.시행), 「부동산 가격공시에 관한 법률」(법률 제13796호, 2016. 9.1.시행)]이 개정되었을 뿐이며, 그 기본 체계는 최초의 틀을 현재에도 그대로 유지하고 있음. ○ 주택 가격공시제도는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(법률 제7335호, 2005.1.14. 시행, 2016년 9월 1일 이후 「부동산 가격공시에 관한 법률」로 변경)에 근거를 두고 2005년부터 시행됨.

- 동 제도는 종전의 주택에 대한 재산세 과세방식이 구분평가·구분과세를 따랐기 때문에 수반된 세부담의 불형평 문제를 시정하는 차원에서 시장가치에 기초하여 통합평가·통합과세 함으로써 동일 가격 동일 세부담을 구현할 목적으로 도입되어 현재에 이르고 있음. - 주택 가격공시제도는 도입된 그 해(2005년)부터 관련 지방세 과표 산정(재산세, 종합부동산세 등)에 바로 적용하였기 때문에 납세자의 불만표출, 지방자치단체의 문제제기 등 혼란을 발생시켰고, 더 나아가 거래세(취득세, 등록세) 세율 인하에 따른 거래세 위축, 재산세 세부담 상한제 도입, 공정시장가액비율제도 시행 등을 초래하였음. ○ 과거의 선례 등을 종합적으로 고려할 때 비주거용 부동산 공시가격이 도입되더라도 관련 지방세 세목에서 이를 수용하여 과표산정에 반영하는 조치는 그 파급효과 등을 충실하게 분석하여 예상되는 부작용을 점검하고 차단할 수 있는 장치를 마련한 이후에 점진적인 추진이 바람직할 것임. □ 비주거용 부동산 가격공시제도의 도입 내용과 특성 ○ 비주거용 부동산 가격공시제도는 비주거용 표준부동산가격(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제20조), 비주거용 개별부동산가격(동법 21조), 비주거용 집합부동산가격(동법 22조)을 기본체계로 하고 있음. ○ 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 명시된 비주거용 부동산 가격공시제도의 특징으로 다음을 들 수 있음.

- 첫째, 동법의 비주거용 부동산 가격공시제도는 비주거용 부동산가격 공시를 국토교통부장관 또는 시장·군수·구청장의 재량에 맡기고 있는 임의규정임(임의규정). - 둘째, 비주거용 부동산 가격공시제도는 시장에서 정상적인 거래가 이루어지지 않는 비주거용 일반부동산과 비주거용 집합부동산의 개별부동산가격공시에 대해 예외를 인정함(가격공시의 예외 인정). - 셋째, 「부동산 가격공시에 관한 법률」에서 비주거용 부동산으로 정의하고 있는 건축물의 현행 「건축법」상 용도별 종류는 그 대분류 29종 중 단독주택, 공동주택의 2종을 제외한 27종에 이를 정도로 매우 다양하고 광범위함(대상의 광범위성과 이질성). - 넷째, 「부동산 가격공시에 관한 법률」에서는 비주거용 부동산의 가격공시에 대하여 비주거용 표준부동산가격, 비주거용 집합부동산가격을 조사·산정할 때에는 감정원(한국감정원) 또는 대통령령으로 정하는 부동산 가격의 조사·산정에 관한 전문성이 있는 자에게 의뢰할 수 있도록 하고 있음(조사·산정기관의 확대). □ 비주거용 부동산의 토지와 건축물에 대한 분리과세와 통합과세의 비교 1. 분리과세방식의 장·단점 ○ 분리과세방식의 장점 - 첫째, 시장에서 정상적인 거래가 이루어지지 않고, 개별부동산가격도 공시되지 않는 비주거용 일반부동산에 대하여는 토지와 건축물의 분리과세가 적합할 것임.

- 둘째, 토지와 건물(건축물)의 소유자가 각각 다를 경우에는 그 소유자에게 각각 구분과세 하여야 하므로 이 경우에는 토지와 건축물을 분리 구분하면 과세가 용이함. - 셋째, 취득세와 같은 신고납부 세목의 경우 납세자의 신고가 있을 경우 즉시 대응해야 하는데 새로 건축하였기 때문에 그 건축 시점에서는 공시가격이 공시되지 않은 건축물의 경우에는 건축물을 분리평가하여 과세하는 방식이 즉시 대응할 수 있는 장점이 있음. ○ 분리과세방식의 단점 - 첫째, 건축물과 그 부속 토지를 별개의 과세대상으로 보아 각각에 대해 과세하는 분리과세 방식은 거래단위와 과세단위가 일치하지 않는 문제를 드러냄. - 둘째, 토지와 건축물을 분리과세 한다는 것은 토지와 건축물을 각각 다른 과세물건으로 보고, 토지와 건축물에 대해 각각 따로 평가하여 과세하는 것이기 때문에 부동산 거래가격 대비 과표 현실화는 물론 평준화도 이루기 곤란함. 2. 통합과세방식의 장·단점 ○ 통합과세방식의 장점 - 첫째, 토지와 건축물의 통합과세는 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 적정가격을 기준으로 토지와 건축물을 통합평가하여 과세할 수 있기 때문에 부동산 거래가격 대비 과표의 현실화는 물론 과표의 평준화도 이룰 수 있음.

- 둘째, 1동의 건물 가운데 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물로서 사용되고 거래됨으로써 구분 소유될 수 있는 비주거용 집합부동산에 대해서는 토지와 건물을 통합과세할 경우 구분 소유되는 부동산별로 각각 다른 평가가격이 적용되어 부동산 가격 대비 세부담의 형평성을 이룰 수 있음. - 셋째, 토지와 건축물의 통합과세를 따르면 주택의 경우 개별주택가격, 비주거용 부동산의 경우 개별 비주거용 부동산가격에 전국적으로 똑같이 적용되는 공정시장가액비율을 반영하여 과표를 산정한 후 해당 과표에 맞추어 적정세율을 적용하면 되므로 납세자 스스로 세액을 계산할 수 있을 뿐만 아니라 시가(時價)를 기준으로 과세하기 때문에 납세자의 협력이 용이한 세제 운용을 이끌 수 있음. ○ 통합과세방식의 단점 - 첫째, 시장에서 정상적인 거래가 이루어지지 않고, 개별부동산가격도 공시되지 않는 비주거용 부동산의 경우에는 통합과세 방식을 적용할 수 없음. - 둘째, 토지와 건물의 소유자가 서로 다를 경우에는 그 소유자에게 각각 구분과세 하여야 하므로 이 경우에는 토지와 건축물을 분리과세 할 수밖에 없음. - 셋째, 취득세와 같은 신고납부 세목의 경우 납세자의 신고가 있을 때는 즉시 대응해야 하는데 새로 건축함으로써 그 건축 당시에 공시가격이 공시되지 않은 경우에는 통합과세 방식으로 즉시 대응할 수 없음. □ 정책제언 1.

비주거용 부동산 가격공시제도의 관련 지방세제 반영시기 결정 ○ 비주거용 부동산 가격공시제도를 관련 지방세제에 수용하는 조치는 예상되는 부작용을 사전에 충실하게 검토하고, 그에 대한 대책을 갖춘 이후에 점진적으로 추진하는 방식이 적절할 것임. 2. 비주거용 부동산의 토지와 건축물에 대한 과세방식 1) 비주거용 부동산의 토지와 건축물에 대한 통합과세 ○ 비주거용 부동산의 건축물과 토지가 일체로써 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지고 적정가격이 도출되어 그 가격이 공시되는 경우에는 토지와 건축물을 통합과세하는 방식을 따르도록 함. 2) 비주거용 부동산의 토지와 건축물에 대한 분리과세 ○ 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지지 않아 가격이 공시되지 않는 비주거용 부동산에 대하여는 토지와 건축물을 분리과세하는 방식이 적절할 것임. 3) 비주거용 부동산의 토지와 건축물에 대한 통합평가·통합과세의 예외 ○ 토지와 건물의 소유자가 각각 달라 구분평가·구분과세가 불가피한 경우에는 통합평가·통합과세의 예외를 인정하도록 함. - 이럴 경우는 분리과세를 적용하도록 함. 3.

중장기적 차원에서 지방이 관장하는 부동산 평가원 설치 검토 ○ 우리나라와 유사한 세제 시스템을 구축하여 운용하고 있는 일본의 경우 고정자산(부동산)의 평가를 기초자치단체인 시정촌의 고정자산평가원에 맡기고 있으며, 캐나다와 미국은 지방정부별로 독자성을 갖는 부동산 평가를 허용하고 있음. - 한편 영국은 전문화된 민간위원들로 구성된 평가청(The Valuation Office Agency: VOA)을 별도로 설치하여 재산(부동산)평가를 담당하고 있음. ○ 국토교통부(한국감정원)에 의해 매년 평가되어 제시되는 부동산 가치(가격)의 용도를 분석해 보면 지방세 과표 산정과 관련된 분야에 사용되는 비중이 압도적으로 높은 것으로 알려져 있음. - 지방세 과표의 관리에 있어서는 그 직접적 당사자인 지방자치단체가 중앙정부 등과 비교하여 보다 효율적인 위치에 있다고 할 것임. ○ 이와 같은 주요국의 사례, 그리고 지방세 과표 관리의 합리화와 더불어 지방세 과세자주권의 실질적 담보 등의 차원에서 중장기적으로 지방이 관장하는 부동산 과세표준 관련 평가기관(예: (가칭)부동산 과표 평가원)의 설치를 검토할 필요가 있을 것임. 4. 비주거용 부동산 공시가격의 지방세제 반영원칙(기본 방향) ○ 첫째, 비주거용 부동산은 「지방세법」상 토지나 주택과 같이 부동산의 범주에 속하므로 그 가격평가 및 과세체계에서 일관성과 형평성을 유지할 수 있어야 함.

둘째, 비주거용 부동산 가격공시제도보다 먼저 도입된 주택 가격공시제도 도입 배경이 구분평가·구분과세에 따른 주택에 대한 세부담의 불형평을 시정하고 시장가치에 기초하여 통합평가·통합과세 함으로써 동일 가격, 동일 세부담을 실현하기 위함이었는데, 비주거용 부동산 가격공시제도의 도입 배경이나 목적도 이와 별반 다르지 않음을 고려해야 할 것임. ○ 비주거용 부동산 관련 지방세 과세체계는 기본적으로 현행 토지 및 주택에 대한 지방세 과세체계에 비주거용 부동산을 포함하는 방식을 따르되, 그동안의 여건 변화를 반영하는 한편 토지나 주택과는 다른 비주거용 부동산만의 특성이 과세체계에 반영되도록 하는 방식을 따르도록 해야 함. 5. 비주거용 부동산 가격공시제도 관련 지방세 세목의 개편 방안 1) 취득세 (1) 취득세 과표 ○ 취득세의 과표 관련된 법조항에 대해 다음과 같은 개정이 이루어져야 할 것임. - 첫째, [토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다]라고 규정함(지법4조1항 본문개정).

- 둘째, [토지, 주택 및 비주거용 부동산의 시가표준액은 「지방세기본법」 제34조에 따른 세목별 납세의무의 성립시기 당시 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 개별공시지가, 개별주택가격, 공동주택가격, 비주거용 개별부동산가격 또는 비주거용 집합부동산가격으로 한다]라고 규정함(지령 2조 개정). - 셋째, [개별공시지가, 개별주택가격 또는 비주거용 개별부동산가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수·구청장이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표, 주택가격비준표 또는 비주거용 부동산가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 한다]라고 규정함(지법 4조1