공익사업을 위한 토지수용 갈등의 유형화와 해소방안에 관한 연구 : 수용재결 토지소유자 의견 분석을 중심으로

공익사업 토지수용 과정에서 발생하는 갈등 유형과 해소 방안을 분석했다.

국문 요약 공익사업을 위한 토지수용 갈등의 유형화와 해소방안에 관한 연구 - 수용재결 토지소유자 의견 분석을 중심으로 - 현행 토지보상과 관련한 법과 제도가 공익사업의 신속하고 원활한 추진에 초점이 맞춰져 있어 토지소유자의 재산권 보호에는 충실하지 못한 점이 있다. 이 과정에서 토지소유자와의 갈등이 심각하여 사회문제가 되고, 공익사업의 시행에도 차질을 초래하는 경우가 많이 발생하고 있는 것이 현실이다. 물론, 신속한 토지수용으로 인한 도로, 철도 등 각종 SOC를 기반으로 우리나라가 급속한 경제성장을 달성한 긍정적인 점도 부인하기는 어렵다. 하지만, 이제는 시대가 변화하여 국민들이 공익사업이라는 이유로 개인의 재산권에 대한 제한이 당연하다는 사고는 더 이상 용납하지 않고 있다. 따라서 과거와 같이 토지를 수용하면서 책정된 보상금만 지급했다고 법적인 책임을 다했다고 보는 것은 갈등의 발생을 예방할 수 없고, 발생한 갈등도 원만하게 해결할 수도 없다. 그러므로 토지수용으로 인한 갈등의 원인을 찾고 이를 적극적으로 해소하기 위하여 관련 제도를 개선하고, 더 나아가 사전에 갈등을 예방하려는 노력이 요구된다 할 것이다. 그 동안의 연구가 주로 법·제도적 측면에서 정당보상을 중심으로 진행되었고, 일부 실증 분석도 특정사업과 특정 분야에 한정된 한계가 있었다.

이에 반해 본 연구에서는 중앙토지수용위원회의 수용재결 과정에서 토지소유자가 제출한 다양한 의견을 주요 8개 사업별로 각 200건, 전체 1,600건을 갈등의 원인별로 실증적으로 분석하고 이를 유형화 하였다. 이를 통하여 사업의 종류별로 일정한 유형을 갖는 것을 확인할 수 있었으며, 선형사업(도로·철도·하천)은 ‘보상선호형’, 구역사업(주택·도시개발·택지개발)은 ‘보상-생계형’, 복합사업(도시계획시설·민간투자)은 ‘보상-혼합형’으로 각각 유형을 분류하였다. 또한, 토지소유자 의견분석 결과를 토대로 국토교통부와 국민권익위원회의 토지보상·수용재결 관련 전문가 총 30명을 선정하여 설문조사를 실시하여 토지수용 갈등해소를 위한 제도개선 방안을 마련하였고, 전문가 다수가 제안한 갈등의 사전 예방 방안까지 제시했다는 점에서 그 의의가 있다. 구체적으로 토지수용 갈등해소 제도개선 방안으로 수용보상금 현실화, 잔여지 보상기준 개선, 이주대책 기준 확대, 토지수용 요건 및 절차 개선, 토지수용위원회의 위상 강화 등 5건을 토지소유자 의견을 중심으로 제안하였다. 아울러, 전문가 설문에서 다수가 제안한 갈등의 사전 예방을 위한 방안으로 공익사업인정 기준 강화, 사업추진의 절차적 정당성 확보, 잔여지 발생 손실에 대한 사전보상, 사업시행자의 성실협의 기준 마련, 협의보상 인센티브제 도입 등도 제시하였다.

공익사업을 시행하는 과정에서 토지소유자와의 갈등의 발생은 지극히 자연스러운 현상이다. 다만, 발생하는 갈등을 얼마나 최소화하고, 이를 어떻게 관리하며, 효과적으로 해소할 것인가 여부가 사회를 통합하고 행정목적을 효율적으로 달성하는 관건이 될 것이다. 토지수용 과정에서 토지소유자가 제출한 의견을 실증적으로 분석함으로서 사업별 갈등 원인과 이를 갈등 유형화를 시도하였고, 관련 전문가 설문을 거쳐 갈등해소를 위한 제도개선 방안과 갈등을 사전에 예방할 수 있는 방안도 제시하였다는 점에서 그 의미가 있다. 이 중 일부라도 제도화가 이뤄지고, 사업시행자가 해당 사업의 특성과 갈등의 원인 등을 충분히 검토하고 난 후 공익사업 시행 초기 단계에서부터 토지소유자와의 갈등 상황에 대비한다면 공익사업 수행과정에서 발생하는 갈등은 현재 수준보다 완화될 수 있을 것으로 확신한다. 앞으로 연구에서는 국민의 욕구가 나날이 커지고 다양해져 갈등의 양상도 과거와 달리 매우 복잡하고 다양한 형태로 발생하는 만큼 이에 대처하는 방안도 맞춤식 처방과 종합적인 연구가 이뤄져야 할 것이다. 특히 중요한 점은 갈등의 사후적인 해결방안보다는 사전적인 예방이 보다 효과적이라는 것을 인식하고 이에 대한 추가적인 연구를 기대해본다.