개발제한구역 내 손실보상연구

개발제한구역 내 토지 제한과 택지개발에 따른 손실보상 기준을 연구했다.

개발제한구역은 도시의 무질서한 확산 방지와 도시 주변의 자연환경을 보전하기 위해 지정되었으며 이러한 목적을 이루기 위해 개발제한구역 안에서의 개발행위는 엄격하게 제한되고 있다. 다만 공익을 위하여 개발제한구역 내에서 대규모 택지개발사업을 할 필요성이 제기되는 경우 당해 사업이 고시가 되면 개발제한구역이 해제된 것으로 간주되나 원 토지소유자한테 지급되는 보상금은 개발제한구역이 지정된 상태의 토지 가격이 평가되어 지급된다. 이는 대법원이 개발제한구역 지정은 일반적 계획 제한으로 보고 일반적 계획제한을 받는 토지의 경우에는 그 제한을 받는 상태를 기준으로 평가하여야 한다고 보고 있고, ⌜공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률⌟은 공법상 제한이 당해 사업을 위하여 해제된 경우에는 당해 공익사업으로 인한 공법상 제한의 변경이므로 그것이 변경되지 않은 상태를 기준으로 보상 평가를 하여야 한다고 규정하고 있기 때문이다. 그런데 개발제한구역지정으로 인해 재산권 행사에 막대한 제한을 받아왔던 만큼 현재의 제한된 가치로 보상하여 상대적으로 박탈감을 갖지 않도록 보상평가가 이루어 져야 한다는 주장이 계속 제기되고 있는 것이다. 개발제한구역과 같은 이른바 공용제한을 가하는 경우 독일의 손실보상법학에서는 경계이론에서의 손실보상청구권의 행사 또는 분리이론에서는 과도한 재산권제한을 규정하는 법률의 위헌 결정을 통해 존속보장을 하도록 하고 있다.

그리고 미국에서는 공공필요를 위한 공용제한이라도 일정한 한계를 넘는 경우에는 규제적 수용이라고 보아 보상하거나 당해 제한을 취소하도록 하고 있는 주(州)가 많이 있다. 우리나라의 경우 헌법재판소는 분리이론에 근거하여 개발제한구역이 재산권에 대한 제한이지만 과도한 경우에는 이를 완화하는 제도를 두어야 한다고 결정하였으며 이에 따라 매수청구 제도를 두게 되었다. 하지만 비현실적인 매수청구 요건은 여전히 문제로 남아있다. 실제로 화성 봉담2 택지개발지구를 분석해보면 개발제한구역 내 토지 보상을 위한 단위당 평가액이 개발제한구역 밖의 단위당 평가액의 절반 정도에 그친다는 것을 발견하였다. 따라서 본 연구에서는 우선 개발제한구역제도에서의 매수청구제도에 대하여 다음과 같이 제안하였다. 매수 청구의 목적이 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지를 대상으로 하는 것이며 효용의 감소는 지가(地價)의 하락으로 귀결되기 때문에 당해 개발제한구역 지정으로 인해 발생한 지가의 하락분을 포함하여 매수금액을 결정하는 것이 타당하다. 그리고 공익사업지구에 편입된 개발제한구역 내 토지의 보상 평가와 관련하여서는 새로운 인적(人的)기준을 설정할 것을 제시하였다. 즉, 개발제한구역 지정 당시 당해 토지를 계속 보유하고 있었던 자의 토지에 대해서는 매수청구에서의 매수 기준과 동일하게 운용하여야 할 것이다.

따라서 당해 보상금에는 개발제한구역지정으로 인해 발생한 가치하락분에 대한 보상이 포함되어야 한다. 제도가 지나치게 권리구제만을 앞세우게 되면 정부에서 감당할 수 없는 경우도 예상된다. 하지만 현재 마련되고 있는 매수청구제도는 그 기능과 목적을 달성하고 있지 못하기 때문에 그러한 관점에서 본다면 합리적인 운용을 위해 제도의 개선이 필요하게 된다. 그리고 손실보상의 일환인 매수청구제도의 개선이 이루어진다면 이와 동일하게 공익사업지구에 편입된 토지에 대한 보상 평가도 동일한 기준에 따라 이루어져 형평의 원칙에 부합하는 제도의 운용이 필요하다.