토지 보유세 과세대상 구분체계 개편방안

토지 보유세 과세대상 구분체계의 개편 방안을 제시한다.

본 연구의 목적은 현행 토지보유세의 과세대상 구분체계 개편방안 마련에 있음 - 토지분 재산세와 종합부동산세로 대표되는 현행 토지보유세는 종전의 종합토지세에서와 같이 토지를 용도에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분 과세하고 있음 - 그러나 토지의 과세대상 구분에 따라 세율격차가 크게 존재하고 이로 인해 과세대상별로 세부담이 크게 달라질 수 있음 - 그럼에도 불구하고 과세대상 구분 기준은 매우 복잡하고 불명확하여 다양한 민원발생의 원인이 되고 있음 - 또한 현행 토지분 재산세 과세대상 구분체계는 ‘90년 종합토지세법 제정 이후 커다란 변화없이 현재까지 기본 골격이 유지됨에 따라 경제·사회적 환경 변화를 제대로 반영하지 못하고 있음 - 이에 따라 본 연구는 그 동안의 선행연구를 토대로 과세대상 구분 및 과세체계 개편에 대한 장단기 개선방안을 마련하고 그 구체적 실행방안을 모색하는데 그 목적이 있음 ○ 현행 토지보유세의 과세대상 구분과 관련한 문제점은 다음과 같이 정리할 수 있음 - 첫째, 과세대상 구분별 세율격차가 지나치게 커서 토지보유세 중 종합합산 최고세율은 2%로 일반분리 0.2%의 10배에 달하며, 고율분리 4%는 일반분리의 20배 수준임 - 둘째, 토지분 재산세는 생산에 사용되는 토지에 대해 낮은 세부담을 원칙으로 하고 있고 업종별로 차등을 두고 있는데, 이것은 그 동안의 산업구조적 변화에 부응하지 못하는 것으로 파악됨 - 셋째, 과세대상 구분별 토지 실거래가격 대비 실효세율의 격차가 제도 설계 당시에 비해 지나치게 확대된 것으로 나타남 - 넷째, 지가상승률이 1992년 이후 크게 하락하였으며, 특히 2008년 이후에는 1% 대에 머물고 있는 등 토지를 중심으로 한 부동산 투기 성향은 크게 약화되었으므로 부동산세제를 통한 투기억제 기능은 재조정될 필요가 있음 - 다섯째, 종부세 도입 이후 개인이나 법인 모두 전반적인 토지소유 집중도의 개선은 없었던 것으로 나타나 토지보유세의 합산과세와 누진성 강화를 통하여 소유집중을 완화하겠다는 정책목표의 달성은 한계가 있다고 할 수 있음 ○ 토지보유세 과세대상 구분의 단순화와 명료화를 위해 분리과세 및 별도합산 구분 기준의 재정립이 필요함 - 현행 분리과세대상 토지의 구분기준은 소유자 특성, 소재지역, 사용용도, 취득시기, 위법성 등 매우 다양하나 이러한 기준은 보다

간단하게 그리고 명료하게 할 필요가 있음 - 이에 따라 토지보유세 과세대상 구분은 토지이용의 목적에 따라 토지이용의 공공성, 토지사용목적 및 권리행사의 제한성, 산업의 특수성, 토지의 생산적 이용정도 등 네 가지 기준에 따라 구분하는 것이 바람직함 ○ 분리과세대상 토지의 경우 기본적으로 토지이용의 공공성이 강하거나, 사용목적에 제한이 가해지는 사권제한토지 등에 한정하여 적용하고, 생산적 용도의 토지는 별도합산하는 것이 바람직함 - 즉, 생산 기반용 토지 중 분리과세되는 공장용지는 별도합산에 포함하도록 전환하고, 예외적으로 토지를 직접 생산에 이용하는 농지, 목장용지 및 임야에 대해서만 저율 분리과세를 적용하는 것이 바람직함 - 특정 산업 및 사업의 보호 육성 차원에서 분리과세되는 토지의 경우도 별도합산 과세대상에서 정하고 있는 부분과 차별성이 없으므로, 기본적으로 별도합산으로 과세하도록 하고 예외적으로 분리과세의 적용을 허용하는 것이 필요함 - 고율분리과세되는 골프장 및 고급오락장용 토지 등 사치성 토지는 종합합산을 기본으로 하는 현행 토지보유세 과세원칙과도 부합하지 않으며, 세율 수준도 자본수익률 하락 및 공시지가 현실화율 등을 고려할 때 지나치게 높은 수준이므로 고율 분리과세대상은 삭제하고 종합합산 과세대상으로 과세하는 것이 바람직함 ○ 토지과세 실효세율 증가에 따른 과세대상 구분간의 세부담 격차의 교정도 필요함 - 토지실거래가 대비 실효세율은 1990년 이후 최소 두 배 이상 증가하였으나 명목세율은 거의 비슷한 수준으로 유지하고 있음에 따라 세부담 격차가 확대되어 비효율성 및 불형평성이 나타나고 있으므로 이를 교정할 필요가 있음 - 이론적으로 현행 세수를 유지하면서 명목세율 격차를 절반으로 줄이기 위해서는 평균 세율을 초과하는 부분은 그 절반 수준으로 인하하고 미달하는 부분은 인상해야 하나세율이 인하되는 경우에는 문제가 없으나 인상되는 부분에서는 급격한 세부담 증가로 인한 강한 조세저항이 발생할 수 있음 - 따라서 세율은 낮추더라도 공시지가의 현실화율 인상 및 공정시장가액비율 상향 조정 등으로 세수손실을 방지하는 방법을 사용할 수 있음 - 그리고 과세대상 구분상 특례라고 할 수 있는 저율분리, 일반분리 및 별도합산 과세대상 중 지방세특례제한법상 재산세의 감면 혜택을 받아 중복적 조세지원이 이루어지는 부분이 다수 존재하므로 이에 대한 조정도 필요함 ○ 토지보유세제의 재설계와 관련한 기본방향은 현행 토지 관련 보유세제의 문제점을 해결하는 방식에서 찾아야 할 것임 - 즉 우리나라 토지세제는 부동산 투기 억제 및 토지소유 집중 완화라고 하는 정책세제기능이 지나치게 강조되고 있음에 따라 과세대상간 형평성 확보가 곤란해지고, 정책당국자의 자의적 판단에 의한 차등과세 및 조세특례 조치가 확대되어 조세중립성이 크게 훼손되는 결과를 낳고 있음 ○ 장기적으로 토지보유세제는 정책기능의 축소, 토지분 재산세의 세수확보 기능강화, 과세대상 구분 기준 명확화 등의 방향에서 개편이 이루어져야 할 것임 - 장기 개편방향 측면에서 토지보유세제는 토지분 재산세와 종합부동산세의 역할분담이 명확해지도록 하는 재설계가 필요함 - 즉, 토지분 재산세는 합산을 통한 누진과세체계를 유지할 필요성이 약화되고 있으므로, 합산 및 누진세율 적용을 통한 소득재분배라든가, 투기억제 및 토지소유 분산 등의 정책목적 달성은 종합부동산세 하나를 통해 추진하는 것이 바람직함 - 이렇게 함으로써 세제의 복잡성을 해소함과 아울러 소득재분배 기능의 명확화도 도모할 수 있을 것임 - 따라서 장기적으로 토지 보유세제의 합리화를 위해 토지분 재산세의 경우 합산과세를 허용하지 않고 분리과세만을 두도록 하여 재산세액이 토지보유가치에 비례하도록 함으로써 세수확보기능이 충실히 발휘될 수 있도록 해야 할 것임