도시계획관련 집단민원 실태 분석 및 해소방안에 관한 연구 : 서울시 집단민원을 중심으로 = (A) research on the actual condition and a study on the solution of the collective citizens for urban planning

서울시 도시계획 관련 집단민원의 실태와 해소방안을 분석했다.

본 연구는 사회적 변화에 따라 다양하고 복잡한 민원이 많이 발생하여 문제화되는 시점에서, 도시계획관련 집단민원의 발생원인을 분석하여 그에 대한 해소방안을 모색하는데 목적을 둔다. 이에 서울특별시를 연구지역으로 선정하고 1995년부터 1999년까지 발생한 도시계획관련 집단민원의 실태에 대하여 점유도분포를 통해 분석하였고, 효과적인 민원해소 방안을 위한 국·내외의 각종 집단민원 해소 사례와 민원처리제도에 관련하여 문헌 조사연구를 병행하였다. 집단민원에 대한 이론적 결해는 사익을 위한 집단이기주의로 공익을 저해하고고, 행정효율을 저하시켜 사회 불안을 조장한다는 부정적 측면과, 정보생산과 제공에 기여하여 행정에 대한 신뢰를 확보하고 궁극적으로는 행정발전과 국민통합을 촉진시켜 절차적으로 민주주의를 확립한다는 긍정적 측면이 서로 양분되어 있다. 본 연구에서는 집단민원이 도시계획과정에서 주민 참여의 한 방법으로 도시계획행정에 대한 시민의 의견을 수렴 할 수 있는 수단으로 여기기 때문에, 객관적인 연구 수행을 위해 한 측면으로 치우치지 않고 상반된 견해를 모두 포용하였다. 이러한 이론적 견해를 바탕으로 서울시 도시계회관련 민원 실태를 조사한 결과 전체 민원 가운데서 도시계획관련 민원의 비중이 높은 반면, 민원해소율은 상대적으로 저조하다는 결과를 얻었다.

그 결과 도시계획관련 집단민원의 경우 발생 빈도는 높으나 해소율은 낮아 여러 민원 중에 첨예한 갈등양상을 띠고 장기화된다는 것을 알 수 있었다. 여러 도시계획 중에 도시시설계획에 관한 민원이 가장 많았고 재개발사업이 도시계획 결정의 건수와 민감한 상관관계가 있음을 알았다. 재개발 사업은 광역적인 공공복리 차원보다는 개인 사유재산에 관한 주거환경 변화에 대한 것이므로, 이를 통하여 민원 발생원인이 공익보다는 사익을 우선시 하고 광의의 내용보다는 국지적인 지역적 성격에 관계가 있음을 발견했다. 도시계획과정에 따른 집단민원을 현황을 통하여 마지막 평가단계에서 피해보상과 관련된 민원이 가장 많음을 알았다. 계획 수립 시에 주민의 의견을 수렴할 제도가 활발히 시행되지 못하는 이유도 있겠지만, 근본적으로는 새로운 개발을 요구하며 지역의 개발촉진을 위한 사업을 주도 할 수 있는 요구형, 주도형 참여가 전무하다는 것을 발견하였다. 민원실태 분석을 통해 집단민원의 발생원인을 사회적, 제도적 · 정책적, 도시계획 차원으로 집약하였다. 첫째, 가장 근본적인 발생원인인 공익과 사익간의 충돌과 재산상의 손실이나 직접적인 이해관계에 의해서만 행정에 관심을 보이는 시민의 참여의 부진은 사회적 원인이 된다.

둘째, 계획 입안시 지역성을 고려하기 위해 시민 의견 수렴을 하고 있으나 형식적으로 운영되는 문제, 행정의 비공개, 도시계획 단계에서 대부분을 차지하는 평가성 민원의 순환과정의 전무는 제도적·정책적 원인이 된다. 셋째, 집단민원발생 대부분을 차지하는 도시계획시설에 관한 도시계획 실행의 장기화, 토지수용 보상시 발생되는 시민 기대치와의 격차는 도시계획적 원인이 된다. 집단민원 발생 실태를 통한 원인 분석을 토대로 도시계획관련민원 해소책을 국·내외의 민원해소 사례와 민원행정제도 사례, 문헌, 기사 등을 통해 모색 하였다. 집약된 발생원인 3가지에 따른 집단민원 해소방안을 살펴보면, 첫째, 민원이 발생하는 근본적인 원인인 공익과 사익의 조화를 이루기 위해 집단이기주의를 불식시키고 적극적인 시민참여를 유도하며, 계획과 관련된 피해대상자의 피해구제를 위한 민원이 아닌 일반인들이 관심을 표명하는 적극적인 주도형 민원을 제기하도록 유도한다. 둘째, 민원행정의 홍보와 공개를 제도화하여 지역 주민의 인식을 돕고, 자신들의 의견을 활발히 제시하여 주민들의 협의를 통한 도시계획으로 추진되도록 경직된 민원처리 행정제도를 정비한다.

민원제도가 활발한 해외사례를 우리의 현실에 맞게 적용하기 위해 해외의 여러 민원행정제도를 조사하면서, 우리 나도 지방정부간 빅딜을 통해 협오시설에 관한 집단민원을 해결하고, 민원법정, 민원배심원제 등 적극적인 민원해소 정책을 도입하고, 서울시 민원 처리 온라인 공개 시스템으로 정보화 시대에 부합된 민원행정제도를 시행하고 있음을 알 수 있었다. 셋째, 해당지역 만이 아닌 광역적 영향을 끼치는 시설과 도시계획 사업에 대해 지방정부간 서로 연계하여 광역적 도시계획을 실시하고, 민원 발생이 높은 개발 사업에 따른 토지보상 문제에 관련하여 현실과 괴리가 깊은 감정평가 기준을 대체보상제도로 변경, 천편일률적인 보상 기준을 지역성이 고려된 거래사례 기준제로 시행할 필요가 있다. 그리고 소외되기 쉬운 이주민의 이주대책을 사업시행자의 일반적 의사에 따라 결정하지 않고 이주민을 고려하여 피해를 최소화하는 배려가 필요하다. 이와 같은 연구 결과를 통해 도시계획관련 집단민원의 해소방안을 제안하였다. 집단민원의 경우 관련 당사자들의 수가 많고 집단화되어 시위·농성으로 확대되는 부담이 있기 때문에 근본적 해결책을 수립하기보다는 당시 여론이나 상황에 따라 민원해소에 급급한 것은 사실이다. 그러므로 집단민원에 대한 부정적 의식을 불식시키고 유도적·적극적인 민원을 활발히 제기할 수 있는 토대를 마련하는 것이 가장 기본이 된다.

연후에 집단민원 실태를 면밀히 분석하여 원인에 따른 해결책을 수립하고 지역과 주민의 특수성을 고려할 수 있는 유동성 있는 방안을 모색하여야 한다.

목차 제1장. 서론 = 1 제1절. 연구의 배경 및 목적 = 1 제2절. 연구의 범위와 방법 = 3 제2장. 집단민원에 대한 이론적 고찰 = 4 제1절. 집단민원의 개념 = 4 1. 집단민원의 의의 = 4 2. 집단민원의 특성 = 6 3. 집단민원을 보는 시각 = 7 제2절. 집단민원의 유형 = 10 1. 성격에 따른 분류 = 11 2. 발생원인에 따른 분류 = 12 3. 형태에 따른 분류 = 14 제3절. 민원을 통한 시민참여 = 14 1. 시민참여의 개념 = 14 2. 시민참여의 유형 = 15 3. 시민참여의 필요성 = 19 제4절. 도시계획과정에서 시민참여의 현황 = 20 1. 도시계획 체계 = 20 2. 도시계획에서 보장하고 있는 시민참여제도 = 21 제3장. 도시계획관련 집단민원 실태 및 원인분석 = 29 제1절 민원행정의 일반현황 = 29 1. 서신민원 분야 접수현황 = 29 2. 집단민원 실태 및 분석 = 30 제2절. 도시계획관련 집단민원 발생 요인 = 42 1. 제도적ㆍ정책적 원인 = 42 2. 도시 계획적 원인 = 47 3. 사회적 원인 = 50 제4장. 도시계획관련 집단민원 해소 방안 연구 = 53 제1절. 집단민원 해소 사례 조사 = 53 1. 국내 사례 = 53 (1) 광명시와 서울시 구로구의 환경시설 빅딜 = 53 (2) 목포시의 민원법정 = 54 (3) 대구 수성구의 민원 배심원제 = 54 (4) 안산 도시설계과정에서 이주민 대책 = 55 2. 해외 사례 = 55 (1) 일본 니시우라마키町의 원자력 발전소 건설계획 = 55 (2) 폴란드의 Start Milonsna 주거지역 개발 =