연구 요약
연구 요지 (AI)
도심재개발에서 개발권양도제의 활용 가능성과 정책적 함의를 분석했다.
초록
개발권양도제는 토지의 소유권과 개발권을 분리하여 토지이용에 제한을 받는 소유자의 재산손실부분을 개발권의 양도를 통해 보상받을 수 있도록 하는 제도이다. 즉 보전과 개발을 연계한 시장지향적인 도시계획수단으로 현행 도심재개발사업의 한계점을 보완할 수 있는 새로운 대안으로 많은 관심을 받고 있다. 이미 미국에서는 초기 역사적 랜드마크, 우량농지, 습지 등의 보전을 위하여 도입되었고 점차 활용범위가 확대되어 최근에는 도심문화재 보전 및 도심재개발, 도심활성화 공공시설과 저렴주택(affordable housing) 공급, 기반시설용량관리 등을 위한 목적으로 활용되고 있다. 우리나라에서도 토지이용규제의 한계점을 보완하기 위한 수단으로 개발권양도제 도입을 위한 연구는 지난 20년간 꾸준히 이루어 졌으나, 선행연구에서 제시하고 있는 개발권양도제 도입목적은 손실보상과 보전지역의 보전을 위한 측면을 강조하고 있다. 개발권양도제는 토지의 보존과 개발을 연계하는 도시계획수단으로 미활용 또는 저이용 되는 용적률을 개발압력이 높은 지역으로 이전하여 개발촉진을 유도하는 시장지향적인 제도이다. 최근 도시계획 패러다임이 신시가지 또는 신도시개발에서 기존 도시의 재개발 재건축 등 도심기능의 회복을 위한 도시재생 및 도심활성화로 전환되었다.
도심지역 또는 도심재개발구역은 개발밀도의 완화에 따른 기반시설 부담 및 환경적 악영향에 비교적 덜 민감하게 반응할 것으로 예상되며, 고층·고밀개발 등에 따라 쇠퇴한 도심기능을 회복하고 도심활성화에 기여할 수 있는 등 개발권양도제 적용을 위한 최적의 지역으로 예상된다. 이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 현행 도심재개발사업의 문제점을 완화할 수 있는 대안으로서 개발권양도제의 활용가능성과 제도도입·운영을 위한 정책적 함의를 제시하고자 한다. 첫째 미국의 개발권양도제 적용사례와 일본의 특례용적률적용구역제도 적용사례를 검토하여 정책적 시사점을 도출한다. 둘째, 사례지역을 선정하여 개발권을 산정하고, 이를 도심재개발사업구역과 주택재개발사업구역으로 이전하는 모의실험을 실시한다. 셋째, 모의실험결과를 통하여 도심재개발사업에서 개발권양도제 활용가능성을 분석하고 제도도입과 운영을 위한 정책적 함의를 제시한다. 먼저 도심재개발 관련 개발권양도제를 적용한 미국의 로스앤젤러스, 산타바바라, 포틀랜드, 시애틀, 체스터필드 사례와 일본의 특례용적률적용구역제도를 적용한 동경역 보전사례를 검토한 결과 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 적절한 송출지역과 수용지역의 선정은 제도의 성공을 위한 첫 번째 과제이다. 송출지역은 공익목적 달성을 위하여 상대적으로 토지이용규제가 강력하고 수용지역은 개발밀도가 증가하더라도 환경적인 악영향이 최소화될 수 있어야 한다.
둘째, 개발권에 대한 공급과 수요의 균형을 이루기 위한 적절한 관리가 이루어 졌다. 미국에서는 개발권에 대한 수요증가를 위하여 도심지역의 개발밀도를 강화하고 인센티브를 추가로 부여하였다. 셋째, 송출지역과 수용지역 개발밀도의 적절한 관리가 필요하다. 개발권의 이전이 이루어진 송출지역에 대하여는 지속적인 토지이용규제가 이루어져야 하며 수용지역은 추가개발로 인하여 기반시설부담 및 환경적 악영향이 최소화 될 수 있도록 철저한 밀도관리가 필요하다. 넷째, 해외사례에서는 개발권양도제 적용을 위하여 TDR 조례를 제정하여 송출지역·수용지역의 선정기준, 개발권의 산정 및 전환비율 결정, 개발권의 승인 등의 절차, 개발권양도를 통한 수익의 사용출처 등을 관리·감독하고 있다. 마지막으로 도심재개발사업에서 개발권양도제의 원활한 적용을 위하여 관련제도·계획과의 연계가 이루어졌다. 미국과 일본의 사례 모두에서 도심재개발제도 또는 도심재개발계획과 연계하여 제도를 운영하였다. 다음으로 개발권양도제 모의적용을 위한 사례지역으로 서울시 용산구 용산2가동 최고고도지구를 송출지역으로 선정하고 국제빌딩4구역 도시환경정비사업구역과 신계주택재개발사업구역을 수용지역으로 선정하여 모의실험을 실시하였다.
실시모형은 송출지역의 토지소유자들에게 적절한 보상을 하면서, 동시에 수용지역의 개발업자와 주민들에게도 이익이 되는 방향으로 송출지역의 개발권을 산정하고 개발권 최대전환률을 중심으로 두 개의 수용지역의 추가용적률과 개발이익을 산정하여 비교·분석하였으며, 다음과 같은 결과를 도출하였다. 첫째, 도심재개발사업구역은 송출지역에서 산정한 총 개발권을 1:1로 무리없이 수용할 수 있으며, 개발권 이전에 따른 개발이익 또한 개발업자의 수익성을 충분히 담보할 수 있는 수준으로 분석되었다. 둘째, 주택재개발사업구역은 관련 법률과 제도적 요인에 따라 송출지역에서 산정된 광범위한 개발권을 1:1로 수용하기에는 한계가 있으며, 무리하게 개발권의 이전이 이루어질 경우 기반시설과 환경적 악영향이 우려되었다. 셋째, 도심재개발사업구역은 주택재개발사업구역과 비교하여 개발권양도제 적용을 위한 수용지역으로서 상대적으로 높은 수용력을 가지고 있으며, 관련 법률과 제도적 요인을 고려하여 제도적용을 위한 최적의 수용지역으로 나타났다. 마지막으로 해외사례 검토와 사례분석을 통하여 우리나라에서 도심재개발사업을 위한 개발권양도제 도입·운영을 위한 정책적 함의를 제시하였다. 제도도입을 위한 선결과제로 제도의 법제화, 사회적 합의를 위한 교육·홍보, 적합한 대상지역의 선정기준과 개발권 산정 방법 등이 마련되어야 한다.
또한 원활한 제도운영을 위하여 현행 도심재개발계획·용적률 인센티브제도와 연계하여야 수용지역의 추가개발에 대한 환경적 악영향을 최소화하기 위한 대안의 필요성이 강조되었다. 본 연구는 도심재개발사업에서 개발권양도제의 활용가능성을 분석하고 정책적 함의를 제시하였다. 분석결과 도심재개발사업은 제도적용을 위한 수용지역으로 충분한 수용력이 있으며, 사업의 수익성 또한 높여 줄 수 있다는 것을 확인하였다. 그러나 국내에 적용된 사례가 없는 관계로 몇 가지 전제조건을 설정하여 가정된 요건 이외의 변화에 대한 한계를 지닌다. 향후 연구에서는 정교한 실시모형의 개발을 통하여 제도의 유용성과 타당성을 구체적으로 증명할 수 있기를 기대하며, 현행 도심재개발사업의 문제점을 해결하기 위한 대안으로서 개발권양도제의 구체적인 활용방안에 대한 연구가 이루어져야 한다. ※ 주요어 : 개발권양도제(Transferable Development Rights: TDR), 도심재개발(Urban Redevelopment), 최고고도지구(The Height Zoning Districts), 도시환경정비사업, 주택재개발사업
목차
제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구의 대상과 범위 3 제3절 연구의 방법과 구성 4 제2장 관련제도의 고찰과 분석틀 7 제1절 도심재개발에 관한 고찰 7 1. 도심재개발의 정의와 필요성 7 2. 도심재개발사업의 현황과 문제점 9 제2절 개발권양도제에 관한 고찰 18 1. 개발권양도제 개념과 특성 18 2. 개발권양도제 도입 필요성 21 3. 개발권양도제 도입 장애요인 26 4. 개발권양도제 도입 성공요인 29 제3절 결합개발제도에 관한 고찰 30 1. 결합개발제도의 의의와 작동원리 30 2. 결합개발제도와 개발권양도제의 차이점과 한계 32 제4절 선행연구 검토와 분석틀 설정 35 1. 선행연구 검토 35 2. 선행연구의 실시모형 검토와 시사점 40 3. 연구의 분석틀 44 제3장 개발권양도제 해외사례 검토 47 제1절 미국의 도심재개발 관련 개발권양도제 47 1. 로스앤젤러스 48 2. 산타바바라 52 3. 포틀랜드 55 4. 시애틀 57 5. 체스터필드 60 제2절 일본의 특례용적률적용구역제도 63 1. 특례용적률적용구역제도의 배경 및 개요 63 2. 특례용적률구역제도 적용사례 : 동경역 보전사례 67 제3절 해외사례의 시사점 69 1. 적절한 송출지역과 수용지역의 선정 69 2. 개발권의 공급과 수요의 관리 70 3. 개발권양도제 도입목적의 명확화 71 4. 공공성 확보를 위한 개발권양도제 조례제정 72 5. 송출지역과 수용지역 개발밀도의 적절한 관리 72 6. 관련제도·계획과의 연계 73 제4장 도심재개발사업에서 개발권양도제 활용가능성 분석 75 제1절 사례지역 선정배경 및 개요
발행 정보
2010. 서울시립대학교 대학원 국내석사 학위논문