도심 공공시설 재활성화를 위한 민간투자사업계획 : 동대문 운동장을 사례로 = (A) private investment proposal for revitalization of public facilities in urban center : Case studies on Dongdaemun stadium

동대문운동장 사례로 도심 공공시설의 민간투자 재활성화 방안을 제안했다.

2002년은 청계천 복원 사업, 강북 지역 뉴타운 건설 사업 등 도심 및 강북지역에 대한 개발계획이 사회적으로 크게 이슈가 된 한해였다. 민간의 노후화 시설은 효용성 극대라는 시장 경제적 논리에 의해 철거 후 재개발 방식 또는 리모델링 방식 등 그 사업의 성격에 맞게 그 물리적 기능 및 경제적 기능의 재활성화 작업을 꾸준히 진행 시켜왔다. 이에 반해 공공시설은 노후화, 이용의 감소로 인한 경제적 효율성 감소에도 불구하고, 재활성화의 필요성에 대한 인식과 그 책임의 부족으로 인해 그대로 방치되고 있는 것이 현실이다. 본 연구는 특히 도심의 이런 노후화 된 공공시설의 기능과 효용성을 회복하는 시도가 도심의 공공기능을 재확보 할 수 있는 하나의 수단이 될 수 있을 것이라는 판단에서 시작하였다. 그리고 공공시설을 재활성화할 수 있는 타당성 방법을 모색해 보는 것이 본 연구의 궁극적 목적이었다. 연구의 진행 방법은 연구의 실효성을 높이기 Case Study 방식으로 진행하였고, 그 대상지는 도심의 대표적인 공공시설인 동대문 운동장으로 하였다. Case Study 진행에 있어 대상지의 장소성을 이해하기 위해 동대문 운동장 및 동대문 의류시장의 방문 현장조사 및 문헌 연구를 실시하였다. 현황조사를 통해 얻게 된 결론은 다음과 같다. 동대문 운동장은 우리나라 최초의 스포츠 시설로서 그 역사성, 장소성이 매우 중요한 곳이다.

그러나 현재 시설의 노후화와 사용의 감소로 그 효용성이 많이 쇠퇴한 것으로 조사되었고, 실제 설문조사 결과 서울 시민들도 동대문 운동장에 대한 효율적인 이용 대안을 요구하는 것으로 조사되었다. 다음으로 동대문 운동장 지역에 발달되어 있는 동대문 의류시장은 세계적으로 유래가 없는 패션산업의 집적지로 그 성장 잠재력이 매우 큰 산업단지로 조사되었다. 그러나 현재 사회에서 논의되고 있는 산업클러스터 - 기존의 산업단지 개념에서 진일보하여 고부가 가치 생산을 지향하는 - 로 발전하기 위해서는 조사한 이태리 산업클러스터와 같이 공공의 적극적 지원, 사회간접자본의 투자가 필요한 것으로 조사되었다. 조사 결과를 토대로 동대문 운동장 재활성화 계획을 물리적 계획 부분과 사업계획으로 나누어 진행하였고 다음과 같다. 물리적 계획은 현재의 동대문 운동장을 재활성화 하는데 있어서 실현 가능한 대안을 설정한 후 이를 ①장소성, ②지역산업 연계성, ③도심 어메니티 기여성, ④관광특구 기여성, ⑤토지자원의 효율성, ⑥경제적 타당성이라는 6가지 측면에서 비교 평가하였다.

평가 과정을 거친 최적 안은 기존의 동대문 운동장의 장소성의 틀을 유지하면서, 지역 사회가 요구하는 개발을 위해 기존 동대문 운동장을 철거하는 대신 지상에 도심업무 기능을 수행할 수 있는 Convention Center와 관광특구로 지정된 동대문 지역의 외국인 관광거점을 확보할 수 있는 관광호텔이 복합적으로 구성된 다목적 돔구장을 계획한 안이었다. 나머지 지상부분은 도심의 쾌적성을 향상시키기 위한 녹지 오픈스페이스를 조성하는 것과 현황조사에서 가장 큰 문제점으로 지적된 동대문 의류시장의 교통 문제를 해결하기 위해 물류센터를 계획하였다. 그리고 도심 토지의 효율성 확보하기 위한 방안으로 지하공간의 적극적인 개발을 시도하였고, 세부계획으로는 패션지원시설과 문화 쇼핑시설이 복합된 지하Mall을 조성하고 물류 창고 및 지하주차장을 계획하였다. 사업 계획은 공공시설의 재활성화에 맞는 사업 구도를 위해, ①사업주체, ②사업추진 방식, ③재원 조달 구조 및 방법, ④관리 운영 방법의 4가지 측면을 중심으로 연구하였다. 연구방법은 각각의 측면에서 가능한 대안을 설정하고 대안 간의 비교 연구를 통해 최적 안을 마련하는 방법으로 연구를 진행하였다.

첫째, 사업주체는 공공성, 사업실현성, 지역주민의 의사반영이라는 3가지 기준으로 비교 평가한 결과 3섹터 개념에서 확장된 연합섹터 - 서울시와 민간사업자 그리고 지역주민이 주체가 되는 방식 - 를 제안하였다. 이는 지금까지 공공사업에 있어서 항상 문제로 제기되었던 지역개발사업에 있어서 지역주민을 의사를 배재하는 과정에서 발생했던 문제점을 보완할 수 있는 한 방식으로 지역주민이 실질적 사업의 주체가 되어 의사를 표출할 수 있는 기회의 부여와, 개발이익을 공유할 수 있는 개념으로 차후 공공사업에 있어서 바람직한 대안이라고 보았다. 둘째, 사업추진방식은 서울시가 연합섹터에게 개발용지를 민간투자법에 의한 장기 임대하는 방식을 제안하였다. 이는 서울시에게는 개발주체에게 시유지를 장기 임대함에 따라 장기적으로 안정적인 세수를 확보하게 된 장점과 개발 주체에게는 초기의 막대한 투자비의 부담을 덜어주어 민간투자사업에 있어서 안정적 구도를 만들어 줄 수 있을 것이라고 보았다. 셋째, 재원조달 구조는 자기자본 즉 연합섹터의 지분 40%(공공16%,민간14%,스폰서8%, 지역주민 2%), 임대료 20%, Project Financing 40%로 구성하였다. 이는 공공사업 진행에 있어 공공이 사업의 주체권을 가지면서 투자자본을 최소화하는 레버리지 효과를 가져오게 한다.

또한 공공이 수행해야 하는 사회간접자본 지출에 대한 기회비용을 감소시켜, 다른 요구 사업에 집중할 수 있는 효과를 가져 올 것으로 보았다. 넷째, 관리 운영 방안은 개발의 주체인 SPC가 개발 후 운영권을 지역주민 및 일반투자자로 구성된 REITs가 인수하여 30년간 운영 관리 후 반환하는 BOT 사업구조를 제안했다. 이는 공공시설의 소유권을 일정 기간동안 지역주민 및 다수의 일반인에게 배분하여, 지역 공공시설 개발에 따른 이익이 실질적으로 지역주민에게 돌아갈 수 있는 구조로 보았다. 다음으로 이상 수립한 동대문 운동장 재활성화 계획이 타당성을 가지는 가를 살펴보기 위해 현재 한국개발원(KDI)에서 실시하는 타당성 평가 방법을 통해 계획의 경제적, 재무적 타당성을 살펴보았다. 비용편익분석을 통한 경제적 분석 결과 B/C = 2.63으로 매우 양호한 것으로 평가되었으며, 민감도 분석 결과 간접편익을 제외 한 직접 편익요소만도 B/C = 1.24로 양호한 것으로 측정되었다. 재무적 분석은 FNPV와 FIRR를 방식으로 평가하였으며, FNPV = 1,479억, FIRR = 20.4%로 재무적 타당성로 양호한 것으로 측정되었다.

이상으로 동대문 운동장 재활성화에 대한 계획과 그에 따른 타당성을 검증하는 것으로 본 연구를 마쳤다, 끝으로 연구를 정리하면서 Case Study 방식으로 실시한 연구진행방법이 그것을 일반화 시키는 데에 있어서 시간 및 여러 Case를 살펴보지 못한데서 발생하게 되는 한계성을 인식하였다. 당초 연구의 목적이 도심 공공시설의 재활성화에 있어서 사업 모델을 제시하는 것이었으나 동대문 운동장의 특수한 Case에 본 연구가 치우친 것이 사실이다. 그러나 지역 공공시설의 재활성화의 계획에 있어서 논자는 주장하는 큰 틀은 기존의 관주도의 방식이 개발이 아닌 지역주민이 발언권을 제시할 수 있는 주체로서 재인식과, 민간기업이 자본과 경영노하우를 제공하는 민간투자사업방식이 타당한 사업대안이라는 것을 제안하는 바이다.